治理结构决定流行病结果的原因

公共卫生紧急情况暴露了任何政府的基本优势和弱点。 COVID-19大流行表明治理结构不仅仅是一个背景条件,而是一个国家如何有效保护人口的首要决定因素。 从初步发现到疫苗分发,流行病的每个阶段都通过国家决策机构过滤。 理解治理体系与卫生政策结果之间的关系对于决策者、公共卫生官员和寻求建设更具复原力的社会的公民来说至关重要。

治理体系影响着大流行病应对的三个关键方面:决策速度、用于指导政策的信息质量以及公众对卫生指令的遵守程度。 这些层面以复杂的方式相互作用,在政治体系中产生截然不同的结果。 一个在快速锁定实施中表现优异的国家可能会在长期内与维持公众信任相抗衡,而一个将透明审议作为优先事项的国家在最初遏制阶段可能会步履维艰。

核心治理模式及其卫生政策机制

政治学家将治理体系一般分为三大类:民主、专制和混合。 每一种类型的运作都通过不同的体制机制来决定如何管理健康危机。 这些机制包括决策的集中程度、科学咨询机构的作用、国家与媒体之间的关系以及公共问责机制。

民主制度:审议和问责制

民主治理结构在政府多个分支和层次上分配权力。 这种分离创造了制衡机制,可以防止政策草率或设计不当,但也能够减缓应急反应的步伐。 民主国家的公共卫生政策通常需要立法批准、司法审查和行政透明度。 科学咨询委员会在形成建议时往往起到正式的作用,这些建议受到公众监督。

民主制度的优势在于它们通过反馈循环适应的能力。 当政策未能达到预期效果时,反对党、民间社会组织和独立媒体可以扩大公众不满,迫使政府调整方向。 这一自我纠正机制在COVID-19大流行期间被证明是有价值的,因为像韩国和德国这样的国家根据不断变化的流行病学数据和公众反馈修改了战略。

民主国家在非危机时期也倾向于对医疗基础设施和疾病监测系统进行更多投资。 这一长期投资反映了民主制度的政治激励,当选官员必须向其选民展示实际利益。 民主国家的医疗保健支出在GDP中所占的百分比通常更高,这些国家更有可能参与国际卫生伙伴关系,如世界卫生组织的全球流感监测和应对系统。

然而,民主制度面临巨大的脆弱性:卫生政策的政治化。 选举可能会为政府降低风险或拖延不受欢迎的措施制造反常的刺激。 比如,在COVID-19大流行期间,美国在州一级的反应发生了很大差异,在面具任务、企业关闭和疫苗推广方面存在着党派分歧。 这种分裂破坏了国家遏制努力,并导致死亡率过高。

权威系统:速度和集中

权威治理将决策权集中在一小撮领导或单一的行政机关,通常没有有意义的立法监督或独立的媒体监督。 这一结构使得严格公共卫生措施得以迅速实施,包括封锁、旅行限制和强制测试。 中国在2020年初将1100万人口的城市——武汉——锁定在中央政府决策的几个小时内,就证明了这一能力。

独裁制度的集中性质使得统一指挥结构能够消除管辖权纠纷和官僚内斗。 资源可以被转用于优先领域,而无需议会辩论或法律挑战。 在2009年的H1N1大流行期间,越南专制政府在48小时内实施了全国范围的学校关闭政策,而由于教育治理分散,民主制度能够达到的速度很少。

然而,独裁制度面临着一个根本的弱点:信息压制。 当报告不良健康结果威胁到政治稳定或领导合法性时,地方官员可能低估了病例、死亡或疫苗副作用。 这种信息不对称损害了有效应对所需的流行病学数据的质量。 在COVID-19的最初几个月里,中国政府对李文亮医生的举报和对疫情的社交媒体评论都进行了审查,拖延了国际上对病毒严重性的认识。

独裁政权的长期大流行防范往往受到相关问题的影响:公共卫生系统在稳定时期投资不足。 权威政府可能将经济增长、军费开支或威望基础设施项目置于医疗保健能力建设之上。 危机爆发时,这种忽视变得很明显,2014年赤道几内亚埃博拉疫情期间就发生了这种情况,因为那里的医疗保健基础设施有限,民间社会也受到限制,阻碍了遏制努力。

混合系统:在模型之间导航

大多数国家并不完全适合民主或专制,而是占据着与两种制度要素的混合空间。 这些治理安排往往产生于选举政治和专制做法的结合,如操纵选举、限制媒体自由或对行政权力的制约不足。 俄罗斯[土耳其,以及[匈牙利匈牙利]是流行期间面临独特挑战的混合政权的常见例子。

混合系统往往在危机期间将两种治理类型最糟糕的方面结合起来。 它们缺乏建立民主公共信任的透明度和问责制,同时也缺乏一致的执法能力,使得专制国家能够强制遵守。 俄罗斯公共卫生官员报告说,在维持测试和疫苗接种率方面存在着很大困难,因为民众不信任政府数据,认为卫生指令是政治控制的手段,而不是真正的公共卫生措施。

尽管如此,当地方或地区政府尽管存在缺陷,但依然保持了自主性和技术能力时,混合系统有时可以产生有效结果。 在巴西,在联邦制的混合治理模式下运作,尽管博尔索纳罗总统反对封锁,但一些州政府在2020年实施了严格的遏制措施。 这一分散但因地制宜的做法与仅在国家一级的政策所能产生的结果相比,降低了某些地区的死亡率。

整个治理系统防范大流行病

防范大流行包括预防、检测、应对和恢复的整个周期。 每个阶段对治理系统都提出了不同要求,而特定系统的长处或弱点在周期的不同阶段变得明显。 全面评估必须审查所有四个阶段的业绩,而不是仅仅关注初始应对速度。

预防和监视

预防需要持续投资于医疗基础设施、疾病监测网络和实验室能力。 民主体系在这一阶段一般都非常出色,因为它们支持科学专家、国际伙伴和民间社会组织的多元化投入。 全球健康安全指数衡量了多个指标的国家一级准备情况,表明民主国家在检测和报告、卫生系统能力和遵守国际规范等类别中的平均得分较高。

专制制度经常因为利益分散、长期和难以归属于具体领导决策而资金不足。 政治激励有利于高知名度项目而不是维护和能力建设。 中国投资高速火车网络和威望基础设施时,同时让中国疾病控制和预防中心人员不足和资金不足,直到2003年非典爆发强制改革。

国际合作是疾病监测的关键组成部分,它取决于支持信息共享的治理系统。 民主制度更有可能透明地参与全球卫生治理框架,包括国际卫生条例和世卫组织联合外部评估进程。 权威系统经常抵制对其卫生系统的国际审查,可能从全球数据库中扣留病原体样本或基因组数据。

反应能力

疫情一爆发,应对能力就取决于决策的速度和质量。 权威系统可以迅速部署资源,执行遏制措施,这些措施将面临民主政治的法律挑战。 中国有能力在数日内建造临时医院,并通过数字监控和警察力量实施区域封锁,这显示了中央集权在危机紧急阶段的战术优势。

民主体系通过更高的适应能力来弥补初始反应较慢。 英国[起初在个人防护设备的测试能力和供应链管理上挣扎,但该系统的透明度使得独立的科学家和议会委员会能够识别失败,迫使政府改进。 相反,国际卫生专家基本不服的朝鲜早期零个案陈述阻止了应对失败的任何有意义的问责。

流行病期间的资源分配揭示了更深层次的治理特征,吸收民间社会组织和地方政府行为者参与的民主制度往往在区域和人口群体之间更公平地分配资源,在南非[,尽管基础设施面临重大挑战,但政府与社区卫生工作者和民间社会组织的伙伴关系改善了在得不到充分服务的社区获得检测和疫苗接种的机会,权威制度往往根据政治优先事项而不是卫生需求分配资源,有利于城市中心和具有政治影响力的地区,而优于农村或持不同政见地区。

公众信任和行为遵守

任何公共卫生措施的成功最终都取决于民众的自愿遵守。 政府可以授权戴口罩、社会疏远和接种疫苗,但单靠执法并不能实现遏制病毒传播所需的持续行为改变。 公众对政府机构和卫生当局的信任是遵守的基本要素。

保持透明度和承认不确定性的民主制度往往在政策失败或需要调整时仍能维护公众的信任。 新西兰政府定期与卫生官员举行新闻发布会,他们明确传达决策的证据基础,包括信息不完整时的承认。 在整个2020年和2021年,这一方法保持了高度遵守封锁和边境限制的状态。

权威制度面临结构性信任赤字,因为公民无法通过独立渠道核实官方信息。 当中国政府最初压制COVID-19人际传播信息时,它永久破坏了官方健康通信的信任。 随后在中国的疫苗接种运动尽管没有组织起来的防疫运动,却遇到了犹豫,这表明对政府数据的深刻怀疑。

混合系统面临着最严重的信任挑战,因为它们将有限的信息与腐败和任人唯亲相结合。 在俄罗斯,只有45%的人口在首次获得COVID-19疫苗时表示愿意接受,而在整个大流行期间,实际的接种率仍然是欧洲最低的。 民众认为政府操纵病例数据,将政治稳定置于公共卫生之上,这破坏了整个接种努力。

恢复和长期学习

这场大流行的复苏阶段涉及经济重建、医疗体系修复和机构学习。 民主制度通常会进行独立的调查和议会调查,记录失败情况,并提出未来准备的建议。 这些调查可能导致立法改革、预算重新分配或机构重组,从而提高长期复原力。

英国对COVID-19大流行的公开调查虽然仍在进行,但已经对测试能力、护理家庭政策和供应链管理方面的失败进行了详细的分析。 这些调查结果为改革制造了政治压力,并为未来的决策者提供了知识基础。 权威制度很少进行有意义的危机后调查,因为承认失败威胁到领导的合法性。 中国尚未对其大流行反应做出全面的独立评估,内部文件建议政府压制可能暴露弱点的分析。

独裁制度缺乏体制学习意味着多重危机中同样的脆弱性依然存在。 中国对COVID-19的回应重复了2003年SARS爆发期间观察到的许多相同模式,包括初始信息压制、惩罚吹哨人以及拖延与国际卫生当局的接触。 没有问责机制,独裁政府缺乏基于过去失败的改革实施体制激励。

施政和大流行病对策案例研究

韩国:民主适应性

韩国的流行应对体现了民主治理的强项,同时也体现了强大的机构能力。 韩国在2015年MORS疫情中的经验为改革公共卫生系统带来了政治压力,导致在测试基础设施、接触追踪技术以及疾病控制机构监管权威方面的投资。 COVID-19抵达后,韩国实施了基于广泛测试、数字接触追踪和透明的通信的应对战略,而没有强制推行中国所看到的激进封锁。

民主环境允许公众接受隐私入侵接触追踪,因为政府保持了数据使用的透明度,并建立了防止监控滥用的法律保障。 韩国疾病控制和预防署每周公开发布详细的流行病学数据,使公民能够对其行为做出知情的决定。 这种技术能力和公众信任相结合,在疫情爆发的第一年中,高收入国家人均死亡率最低。

中国: 权威效率和信息故障

中国对COVID-19的回应表明,独裁大流行治理的能力和局限性,2019年12月对新冠病毒信息的初步压制使得病毒在政府承认疫情严重之前数周内得以无缘无故传播,一旦领导层决定采取行动,中央系统就调动了非常资源:在数日内建造预制医院,部署全国各地的医护人员,以及实施人类历史上最大的隔离.

独裁制度在2020年年中之前在中国国内实现了近乎零的传播,而病毒仍在全球传播。 然而,这一成功付出了巨大的代价:长时间的封锁令数百万人的生命受到破坏,大规模监控系统在大流行后持续存在,以及完全没有司法监督或公共咨询。 这些政策的长期公共卫生后果仍然不明朗,因为政府继续限制对大流行影响的独立分析。

德国:联邦合作与透明

德国的联邦体系将卫生权力分布在16个州,最初在疫情期间造成了协调问题。 然而,德国的政府间合作和科学咨询机制的强大传统最终产生了有效的反应。 罗伯特·科赫研究所成为了值得信赖的数据和指导来源,各州卫生部长定期举行视频会议,尽管宪法有限制,但政策协调还是得以实现。

德国的测试能力高,而且医疗床网范围广,民主治理下投资了几十年,在疫情期间提供了关键的基础设施。 政府在病例数量、医院容量和疫苗效力方面的透明沟通在整个多波感染期间一直保持着公众的信任。 虽然德国在第二波期间经历了大量的死亡,但总体表现表明民主联邦主义可以通过协调而不是集中来适应危机。

对全球卫生治理的影响

治理体系与大流行防范之间的关系对国际卫生合作有着深远的影响。 《国际卫生条例》为全球疾病监测和应对提供了法律框架,它假定了一个独裁制度无法可靠提供的透明度和合规性基准水平。 独裁政府一再不及时报告疫情信息,破坏了全球预警系统,并允许疾病在采取遏制措施之前在国际上蔓延。

国际组织面临一个战略困境:如何与控制重大流行病学数据和人口健康的独裁政府接触,而不认可助长长期健康脆弱性的治理做法。 世界卫生组织在COVID-19大流行期间与中国的关系,其特点是对中国官员的敬重和不愿批评信息压制,损害了该组织的信誉和有效性。

强化全球大流行的防范需要国家一级的治理改革,而不仅仅是技术能力建设。 国际卫生安全举措应包括奖励透明、问责和民间社会参与的治理标准以及实验室能力和医院床位的衡量标准。 拥有独立科学咨询机构、保护卫生工作者权利并确保在卫生紧急情况期间获得信息的国家应当优先获得全球卫生融资和技术援助。

美国防范大流行病计划和欧洲卫生联盟代表了将COVID-19的教训制度化的努力。 这些举措投资了监控网络、医疗对抗措施生产能力和协调机制,同时通过议会监督和公开报告来保持民主问责制。 这些投资是否在政治转型后得以生存并与其他优先事项有效竞争,仍然是一个有待解决的问题,但它们所建设的治理基础设施将决定今后几十年的防范大流行病工作。

结论:治理是卫生决定因素

多种流行病,包括COVID-19、H1N1和埃博拉的证据表明,治理系统不是执行公共卫生政策的中立框架,而是健康成果的积极决定因素。 民主制度通过透明、问责和民间社会的参与,为可持续防范大流行病创造了条件,即使其最初的反应速度落后于专制的替代方法。 权威系统可以实施快速遏制措施,但系统性地对预防投资不足,并损害信息质量,从而造成长期存在的弱点。

任何治理体系在大流行病的所有阶段都不可能具有优越性。 理想的结合将让独裁者快速统一行动的能力与民主承诺透明、人权和机构学习相结合。 实际挑战在于设计加强国家卫生安全而又不赋予威胁民主问责制的监督和控制机制权力的治理改革。 国际卫生机构必须制定奖励透明信息共享、独立科学建议和包容性决策的框架,为即使在抵制民主改革的体系中改善治理提供激励。

未来防疫工作必须把治理能力建设与技术基础设施投资放在优先地位。 投资于独立卫生机构、支持自由科学调查、保护民间社会组织的国家,比集中权力、压制信息、压制批评者的国家,更能做好应对下一次卫生紧急情况的准备。 政府结构不是应对大流行病的宿命,而是以需要决策者和公众认真关注的方式塑造一系列可能的结果。