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美国的联邦预算进程自建国以来发生了显著变化。 它反映了政府不断变化的优先事项和指导其运作的宪法原则。 理解这一演变有助于学生理解当今美国体系中财政政策的形成和执行方式,这一体系涉及国会和总统的有序事件,它建立在两个多世纪前所写的条款之上,并且是由随后的立法、经济危机和政治冲突所决定的。
联邦预算进程的宪法基础
美国宪法为联邦预算程序提供了框架,主要是通过国会和总统之间的权力分配。 第一条第七款赋予国会“钱包的权力 ” , 赋予其提出收入法案和批准支出的权力。 与此同时,总统有第二条概述的履行预算的作用。 这种分离是联邦政府的一个刻意选择,他们担心对财政的行政控制会导致暴政。 他们通过向众议院(与人民关系最密切的众议院)征税和支出权力,确保人民代表控制政府的钱包串。
议会权力:第一条和起源条款
第一条第八款列举了国会的权力,包括赋税和征收税费、印花和消费税、偿还债务和提供共同防卫和一般福利的权力;第九条进一步限制开支:“不得从国库中提取任何资金,但应在法律规定的拨款顺序中提取”;该条款是国会控制开支的基石;起源条款(第一条第七款)规定,所有增加收入的法案都必须由众议院提出,尽管参议院可以提出或同意修正案;这一条款旨在加强民主的税收问责制。
最高法院很少有机会详细解释这些条款,但这些条款的实际效果是明确的:国会授权联邦政府花费的每一美元,但极少数例外。 在美国历史上,开支大多是通过个别拨款法案为特定部门和目的批准的。 直到20世纪,国会才开始通过统一、全面的预算程序。
主席的作用:第二条和行政预算
《宪法》第二条赋予总统“注意法律得到忠实执行”的职责,其中包括执行国会授权的支出。 总统还有权向国会建议措施,包括预算提案。 但是,宪法没有明确要求总统提交单一的统一预算。 这一要求产生于1921年的预算与会计法,该法确立了现代行政预算程序。 1921年之前,各机构未经中央协调,直接向国会提交了自己的供资申请。 1921年的法案设立了预算局(现为管理和预算办公室,OMB),并责成总统编制和向国会提交年度预算。 这一转变了行政部门的集中财政规划,同时保留了国会批准或修改总统提案的最终权力。
宪法主要条款摘要
- 国会权力:众议院提出收入法案;国会批准所有拨款(第一条,第7-9节).
- 总统应提出预算建议,签署或否决拨款法案(第二条,第3款)。
- 预算执行:1921年的预算和会计法确立了总统提交统一预算的作用,并设立了OMB.
历史发展:从特别拨款到中央化预算编制
联邦预算过程的演变反映了联邦政府本身的增长。 在早期的共和国,联邦政府规模很小,拨款清单简单逐项列出。国会通过了个别法案,为具体行动提供资金 — — 通常一年一次。 托马斯·杰斐逊总统曾试图将联邦开支限制在最低限度,认为节俭政府对于自由至关重要。 这一模式在19世纪的大部分时间里一直存在,战争期间偶尔会出现暴涨。
早期共和国:莱塞兹-法尔与"塔布勒景".
从1789年到内战,国会运作时没有正式的预算文件。 财政部长将提供收入和支出的估算,但总统无需提出全面计划。 相反,国会认为拨款法案是必要的。 亚历山大·汉密尔顿作为财政部长的报告是组织联邦财政的第一次系统性尝试,但即便如此,这一过程依然支离破碎。 到1850年代,联邦行动日益复杂 — — 包括土地补助、养老金和军事扩张 — — 要求改革,但改革的呼声几乎没有改变。
进步时代和1921年预算法
20世纪初,这个转折点就到了。 联邦责任的日益加重、所得税的上升(1913年第十六修正案批准之后)以及第一次世界大战的巨大成本将预算进程推到了极限。 总统霍华德·塔夫脱(William Howard Taft)在1910年任命了经济和效率委员会,该委员会建议制定行政预算。 但是国会拒绝放弃其特权。 国会在战争中以财政混乱 — — 当各机构分别提出不协调的要求 — — 打破僵局。
1921年,沃伦·G·哈丁总统签署"预算和会计法",在财政部内(后来迁至总统执行办公室)设立了预算局(BB),总审计局(GAO,现为政府问责办公室)作为独立审计机构,总统首次被要求向国会提交单一预算,该法案还禁止机构负责人直接向国会呼吁资金,将预算权力集中到白宫,这一立法为现代预算过程奠定了基础,并基本维持了50年.
现代预算过程:1974年《国会预算法》
到了20世纪60年代末,行政部门和立法部门之间在支出和财政控制方面的紧张关系加剧。 理查德·尼克松总统经常扣押 — — 斥责开支 — — 国会所拨资金,促使国会重新行使其宪法权威。结果就是1974年的[国会预算和管制法案[,该法案彻底彻底彻底改革了预算过程。 该法案设立了众议院和参议院预算委员会,设立了国会预算办公室(CBO),以提供无党派的分析,并制定了预算行动时间表。 该法案还限制了总统通过要求国会批准延期和撤销而扣押资金的能力。
预算解决与和解
1974年法案的核心是预算决议 — — 由两院同时通过的一项决议,规定了未来财政年度和今后多年的总开支、收入和赤字目标。 预算决议与拨款法案不同,不是总统签署的,也没有法律效力。 相反,它是一个指导后续立法的蓝图。 决议还为每个委员会规定了可执行的支出和收入水平,防止任何单一法案超过商定限额。
1974年法案还创立了和解程序,允许国会修改现行法律——例如税法或应享权利方案——使之与预算决议相一致。 和解法案在参议院通过快速程序审议,限制了辩论和微调。 这一机制被用于重大政策修改,包括2017年的《减税和就业法》和《负担得起的护理法》的预算条款。 但是,和解仅限于直接影响开支或收入的项目,而所谓的“基本规则”禁止不相干的条款。
国会预算办公室的作用
社区组织对预算和经济问题进行了独立、无党派的分析。 它估计立法成本、编制长期预算预测并评估总统预算。 社区组织的报告在预算辩论中至关重要,因为这些报告为立法者提供了客观的基线,可以据此衡量拟议的变化。 社区组织的主任由众议院议长和参议院临时议长任命,办公室也树立了准确和公正的声誉。 例如,社区组织对2009-2010年医疗费法案的估算在构建《负担得起的护理法》方面发挥了核心作用。
执行机制: " 和平、团结与治理 " 和 " 扣押 "
1974年法案最初缺乏强有力的执行工具,赤字在1980年代迅速增加. 国会通过补充立法作出回应:1985年[] 预算赤字和紧急短缺控制法(Gramm-Rudman-Hollings)和 1990年预算执行法(BEA). BEA引入了PAYGO(现付-约)规则,要求任何新的应享权利支出或减税必须被其他地方的等值储蓄所抵消,否则会触发强制性方案的横向削减(扣押). PAYGO条款在不同地点过期,但在2010年 法定薪酬-As-You-GO法中重新出现. . . 扣押在2011年《预算管制法》中也用于在债务上限危机后强制执行自由支出上限上限上限上限上限上限上限上限限制,这些执行豁免措施往往通过规避财政豁免或规避。
当代挑战和宪法紧张
尽管进行了几十年的改革,但预算进程仍然面临重大挑战。 联邦债务在GDP中的份额急剧上升,特别是在2008年金融危机和COVID-19大流行之后。 政治两极分化往往导致最后一刻的融资交易、政府关闭和悬崖式谈判。 国会的钱包权力和总统行政权力之间的宪法矛盾仍然是一个中心主题。
行政与立法权:行政与统一
1974年法案削减了对总统的扣押,但总统们继续测试其限制。 最近几十年,政府利用监管改革、行政拖延和创造性会计来影响支出。 最高法院[Train诉纽约市[(1975年)一案确认,总统不能拒绝支出所拨款项,但关于总统是否拥有固有的宪法权力来削减支出作为“照顾”条款的一部分的辩论依然存在。 唐纳德·特朗普总统领导的法律顾问办公室主张从更广泛的角度看待扣押问题,而批评者则认为,这种行为违反了宪法。 总统通过OMB指导和监管审查确定预算优先事项的作用也有所扩大,在环境资金和外国援助等问题上与国会产生了摩擦。
预算、金米克和财政责任
面对程序障碍和政治限制,立法者开发了一个预算提款箱。 其中包括使用“紧急”指定来绕过支出上限、操纵基线预测、将成本转移到未来年份、利用授权和拨款之间的时间差异。 社区组织和总审计局定期报告这些做法,但这些做法仍然普遍存在。 联邦债务现已超过30万亿美元,国会预算办公室预计,根据现行法律,债务将继续比经济更快增长。 这一轨迹提出了预算进程能否在没有宪法修正或剧烈结构改革的情况下实施可持续性的问题。
另一个挑战是强制性支出(如社会保障、医疗保险和医疗援助)的比例日益上升,这些支出每年自动增加,而无需年度拨款。 这些方案约占联邦支出的三分之二,并且是自动驾驶的,使得它们难以通过年度预算程序控制。 用于国防、教育、基础设施和科学的任意支出被挤压,导致优先事项之间的紧张关系。 连续的预算决议越来越依赖和解来推进党派优先事项,削弱了1974年法案所设想的两党精神。
结论:持久的宪法框架
联邦预算进程从临时拨款演变成复杂的、由法规驱动的制度,反映了国家的增长和联邦政府的作用的扩大。 宪法基础 — — 国会的钱包权力和总统在执行法律中的作用 — — 仍然是基础,但随后的立法已经填补细节。 1921年的《预算和会计法》集中行政预算编制,而1974年的《国会预算法》则通过社区组织重申了立法权威并增加了机构能力。 后出台的法案引入了遏制赤字的强制机制,尽管其效力参差不齐。
理解这一历史对公共政策和治理的学生来说至关重要。 联邦预算进程不仅仅是一项技术工作,而是宪法原则、政治权力和财政现实交织在一起的动态领域。 随着美国面临越来越多的经济挑战 — — 债务、人口老龄化、气候变化和全球竞争 — — 需要透明、负责和有效的预算进程,现在比以往任何时候都更加紧迫。 从两年期预算到联合行政立法预算委员会到限制紧急开支的改革建议。 任何成功的改革都必须尊重宪法权力分立,同时适应现代经济的要求。 1789年制定并经过完善的框架继续为这场辩论提供结构。
进一步阅读,见国会预算局的历史,政府问责局的时间表,以及宪法对来源条款的附加说明的分析. 管理和预算局提供了当前的预算文件和历史数据. 关于对1974年法案的深入挖掘,见国会预算法文本。