导言:两个君主的交织

国家主权豁免是英国普通法中的一种理论,并植根于第十一修正案,它广泛认为,未经各州同意,不得在联邦法院起诉各州。 这种保护保护保护州政府免受各种诉讼。 然而,当美国原住民部落试图对州政府行使权利时,这种豁免可以直接与部落主权发生冲突。 理解国家主权豁免如何运作以及它与部落治理交汇之处,对于研究印第安联邦法、土地使用纠纷或部落自决的任何人来说都至关重要。

这两种形式的主权——国家和部落——之间的紧张关系产生了一整套复杂的案例法、立法行动和正在进行的政策辩论。虽然国家享有私人诉讼豁免,但部落被承认为具有固有的自治权的 " 国内附属民族 " 。在水权、税收、赌博契约和管辖权边界等领域,摩擦变得尖锐。本条探讨了国家主权豁免的历史基础、部落主权的性质、出现的具体法律冲突以及平衡这些相互竞争的利益的途径。

国家主权豁免:历史和法律基础

第十一项修正案及其解释

1795年批准的第十一修正案规定:“美国的司法权不应被解释为适用于另一国公民或任何外国公民或主体对美国公民或外国公民或主体对美国提起或起诉的任何法律或公平诉讼。” 乍看,修正案似乎范围狭窄,只禁止另一国家公民对另一国家提起的诉讼,但最高法院已大大扩展了这一概念,在Hans诉路易斯安那]案(1890)中,法院认为各州也享有本国公民在联邦问题管辖的联邦法院提出的诉讼豁免,这一解释所依据的原则是各州在加入联邦时保留其主权豁免,只有明确放弃或有效的国会废除才能推翻这一豁免。

数百年来,法院已经确定了有限的例外。 国会在根据第十四修正案第5条采取行动时,可以废除国家主权豁免,但废除必须是明确无误的,而且补救措施与损害是相称的。 各国也可以自愿同意通过放弃豁免提起诉讼,而Ex parte Young(1908)原则允许针对国家官员的预期强制救济诉讼以阻止持续违反联邦法律的行为。 尽管有这些例外,基线规则仍然很艰巨:没有同意或有效的国会废除,一个国家不能提交联邦法院。

为何各国行使主权豁免

各国认为主权豁免可以保护自己的国库不受无休止的诉讼,保持其资源分配能力而不进行司法第二次争辩,并尊重其在联邦体系中平等的主权尊严。 但批评者认为,这一理论可以保护国家免受违反宪法行为的责任,特别是在联邦法定计划(如印度赌博管理法或清洁水法)出现争议时。 对美国原住民部落来说,这一屏障可以成为一道完全阻碍诉诸司法的墙。

美洲原住民部落主权:独特的治理形式

部落主权的来源和范围

美洲原住民部落不是宪法的产物;他们早在美国成立之前就已作为独立国家存在。 通过条约、行政命令和法规,联邦政府一直承认部落是主权实体,拥有固有的自治权。 最高法院在[美国诉惠勒[(1978年]]案中将部落主权称为“部落自治和控制其内部事务的权利 ” 。 这种主权不是各州或联邦政府赋予的,而是固有的,只能受国会的限制。

部落有权确定自己的成员身份、管理家庭关系、司法、管理部落土地和自然资源,并参与税收和经济发展等政府活动。 在[ Montana诉美国[(1981))案中,部落保留对与部落建立协商一致关系或行为威胁到部落政治完整、经济安全或健康和福利的非成员固有的民事管辖权。 这些权力使部落成为美国法律环境中真正的第三大主权,与联邦政府和各州一起。

信托关系和联邦保护

联邦政府对部落负有信任责任,这种关系根植于条约和判例法,如[]切罗基民族诉格鲁吉亚[](1831),规定美国有义务保护部落资产和增进部落利益。在许多部落和州之间的争端中,联邦政府充当中间人,或在某些情况下作为当事方。但是,如果州拒绝同意,州主权豁免甚至会妨碍联邦的执法行动。信托责任不会自动取代豁免;国会必须明确行事。

原则汇编:国家主权豁免和部落诉讼

预防来自苏音州的部落

最为直接的冲突发生在部落试图在联邦法院对州政府提起诉讼时。 比如,部落可以声称州违反了联邦法律,对部落企业征收未经授权的税,干涉部落的捕鱼或条约所保障的狩猎权,或者没有根据《印第安赌博管理法》(IGRA)诚意谈判赌博契约。 根据国家主权豁免原则,州可以提出未经其同意不得起诉的辩护。

在 Oklahoma税务委员会诉俄克拉荷马州公民Band Potawatomi印第安部落 (1991)案中,最高法院认为,第十一修正案禁止一个部落在联邦法院起诉州税务官员收回该邦向部落成员错误征收的税费,尽管该部落本身是主权实体。法院认为,第十一修正案适用于印第安部落的诉讼,就像适用于私人当事方的诉讼一样。这一裁决使该部落没有联邦论坛来质疑非法的税收。 唯一的途径是通过州行政程序寻求退税,许多部落认为这条途径不够或有偏见。

同样,在俄克拉何马州基奥瓦部落诉制造技术公司 (1998)中,法院扩大了部落主权豁免(非保留商业活动),同时强化了各州的豁免。 裁决强调了微妙的平衡:每个主权享有豁免,但部落和国家豁免之间的互动可以让任何法院的争端得到解决。

例外和可能开展的工作

独家青年服

最重要的司法变通办法之一是ex parte Young 学说。 在这个例外下,一个部落可以个人身份起诉州官员,要求给予禁止性救济,以阻止持续违反联邦法律的行为。 诉讼并不针对州本身,因此主权豁免不适用。例如,部落可以起诉州环境局局长制止违反联邦标准的污染,即使州本身是免疫的。 这个工具被用于水权、赌博和土地使用案件,但它不能提供损害赔偿或追溯性救济,而只能是停止非法行为的命令。

国会对国家豁免的取消

国会在根据其列举的权力立法时可以明确取消国家的主权豁免,但是最高法院对这一权力施加了严格的限制。在佛罗里达的Seminole部落诉佛罗里达州[(1996年)]一案中,法院裁定,在根据印度商业条款(第一条,第8节)立法时,国会不能废除国家的主权豁免。 这一决定涉及对部落的重大打击,废除了《国际货物交易协定》中允许部落以没有诚意谈判合同为由起诉各州的条款。在Seminole部落之后,部落不能再在联邦法院执行谈判义务。 剩下的唯一补救办法是狭义的补救办法:如果邦拒绝谈判,内政部长可以规定打赌程序,而谈判过程却经常使用,结果参差不齐。

根据联邦公民权利法规提出诉讼

另一个可能的途径是依据1983年宪法或其他民权法规起诉据称侵犯联邦权利的行为。 但法院认为1983年宪法并没有废除国家主权豁免;除非国会明确希望如此,否则各州仍可主张豁免。 对部落来说,这意味着许多针对各州的宪法诉求 — — 如对歧视性州法的平等保护质疑 — — 可能因豁免理由被解职。

对资源管理和自我管理的影响

国家主权豁免对部落的实际后果是深远的。 当部落不能起诉国家时,他们失去了保护土地、水域和条约权利的关键工具。 举个例子,在干旱西部地区,许多部落根据温特斯(1908年)的理论拥有保留水权,但各州往往通过自己的许可制度分配水。 如果州过度分配水或允许上游使用者耗尽部落赖以生存的河流,部落可能无法在联邦法院起诉州以实施其高级水权。 唯一的求助方式可能是州水委员会前花费高昂的行政战,或者联邦政府要求其代表部落起诉。

同样,在刑事管辖领域,国家主权豁免可以阻止部落对国家干预部落执法提出质疑的努力。根据美国诉McBratney[ (1881),邦一般对在印度境内犯罪的非印第安人拥有管辖权,而部落对非印第安人则无刑事管辖权。 但是,当州执法官员越权时——例如,在没有正当理由的情况下逮捕部落成员或没收部落财产——部落如果试图直接起诉国家,则可能会面临豁免障碍。

最近的发展和司法观点的转变

最高法院在过去十年中的裁决

近年来,最高法院发布了几项裁决,为面临国家豁免的部落提供了一些指导——偶尔提供救济。 在[]Dollar General Corp.诉密西西比乔克陶印第安人部落[ (2016)]中,法院授予了诉讼令状,裁定部落法院是否对非成员公司提出的侵权要求拥有管辖权,即使部落的主权豁免没有争议。 法院最终在斯卡利亚法官死后将4-4分崩,肯定第五巡回法院的裁决,即部落法院可以行使管辖权。 尽管该案件并不直接涉及国家豁免,但案件表明法院愿意在某些情况下尊重部落主权。

在Michigan诉Bay Mills India Community (2014)一案中,法院认为,部落主权豁免禁止对非保留商业活动的部落提起诉讼,除非国会废除了这一豁免,该案涉及一个国家,它想起诉一个部落在其保留边界之外经营赌场,法院强调部落豁免是一项“确定的原则”,国会而不是法院应当加以改变,该决定加强了部落豁免,同时强调了不对称性:国家可以躲在自己的豁免后面,但部落也可以保护自己。

立法努力和政策提案

国会已经出台了一些法案来解决这一不平衡问题。 比如,拟议的“法庭司法救助法 ” , 允许部落在联邦法院起诉违反条约、联邦信任义务和《印第安儿童福利法》等某些法规的州。 然而,这些法案在州政府的反对和对联邦主义的担忧中停滞不前。 一些法律学者主张更有力地适用ex parte Young,或者联邦机构代表部落起诉各州承担更多的诉讼负担。

另一种办法是使用经谈判达成的政府间协定,许多部落和州已经签订契约和谅解备忘录,其中包括免除特定争端主权豁免的条款,例如,《国际货物采购协定》下的部落-州博彩契约往往载有争端解决条款,允许任何一方在联邦法院提起诉讼,从而同意提起诉讼,这些自愿机制在博彩背景下证明是有效的,但在水权或环境条例等其他领域不那么常见。

展望未来:平衡司法主权

通往明确的道路

部落主权倡导者认为,目前零散的豁免法造成了不必要的诉讼,鼓励国家顽固不化。 由于部落不能轻易地行使他们的权利,各州几乎没有动力就税收、狩猎和捕鱼权以及土地使用规划等问题进行真诚谈判。 澄清国家主权豁免的范围 — — 要么通过立法,要么通过对的更广义解读 — — 能够减少摩擦并促进合作联邦主义。

国会还可以修订《国际土地权利法案》和其他法规,在部落根据这些法律提起诉讼时明确废除国家豁免。 虽然Seminole部落[]根据印第安人商业条款限制废除,但国会在根据第十四修正案或条约条款采取行动时仍可废除,经过仔细拟订的将部落权利与平等保护或正当程序联系起来的法规可以不受宪法审查。

尊重部落地位和自决

最终,解决国家主权豁免和部落主权之间的紧张关系需要承认部落不仅仅是利益集团或私人诉讼人,它们是具有独特法律地位的世纪前政府。 美国负有保护部落利益的信任责任,而宪法本身也承认印第安人部落在商业条款中的特殊作用。 正如最高法院在[ McClanahan诉亚利桑那州税务委员会[(1973 ) 中所指出的,除非国会另有明确规定,否则州法律一般不适用于保留地的部落成员。 这一原则应延伸到豁免范围:正如各州不能在没有联邦许可的情况下规范部落活动一样,各州在违反旨在保护部落的联邦法律时,不能逃避问责。

未来可以带来立法改革或新的最高法院案件,重新审查适用于原住民的国家豁免基础。 显然,目前的制度往往使部落得不到有效补救,破坏了部落主权的核心承诺:保护其人民、土地和生活方式。 未来可以带来新的法律改革或最高法院案件。

结论

国家主权豁免是美国联邦制的基本原则,但适用于美洲原住民部落却提出了正义、平等和法治的深刻问题。 部落不是外国,也不是联邦政府的分支 — — 他们是具有在宪法本身之前的权利的单独、先前存在的君主。 当各州躲在豁免后面逃避问责时,它们不仅伤害了各个部落,而且使两个多世纪以来部落-州关系得以运作的微妙平衡变得紧张。

未来,法院和立法者必须努力确保主权豁免的保护不会成为不公正的工具。 通过明确豁免的界限、尊重部落自决和提供有意义的解决争端的论坛,法律制度可以尊重国家主权和分享土地的部落国家的主权。