随着气候变化影响的加剧,适应所需资金与实际承诺的资金之间的差距继续扩大,尽管全球排放的减少,但往往受气候灾害影响最大的发展中国家需要强有力的、可预测的资金来建设复原力,包括双边赠款、多边贷款和优惠资金在内的外国援助已成为输送这些资源的主要渠道,然而,通过外国援助提供气候适应资金的机制、来源和效力是复杂和不断发展的,该条阐述了适应资金的结构、来源和迎接挑战的必须改进之处。

理解气候适应:缓解以外

适应是指为适应气候变化的实际或预期影响而采取的行动,与旨在减少温室气体排放的缓解不同,适应的重点是减少脆弱性和加强抵御洪水、干旱、海平面上升和极端热度等气候灾害的能力,例如建造海墙、发展预警系统、转向抗旱作物和改革土地使用规划,适应是因具体情况而异的:孟加拉国的沿海社区需要不同的干预,而撒哈拉以南非洲的农业合作社则需要不同的干预,适应资金的有效性取决于它与当地优先事项、治理结构和科学预测的配合程度。

根据联合国环境规划署[,适应资金缺口估计为每年1,94-3,660亿美元,而实际流向发展中国家的资金则只占这一需求的一部分。 外国援助,特别是通过官方发展援助,试图弥合这一缺口,但挑战不仅仅是筹集更多的资金,而是高效和公平地提供。

外国援助在气候适应中的作用

外国援助为低收入国家的大多数适应项目提供了财政支柱,主要渠道有:

  • 双边援助:捐助国政府向受援国的直接转让,通常通过美援署、联合王国外交、英联邦和amp;开发局(FCDO)和日本国际协力事业团(JICA)等发展机构进行。
  • [多边援助:通过世界银行、联合国开发计划署(开发计划署)和区域开发银行等国际机构汇集捐款。

通过外援提供适应资金并不是一张空白支票。 捐助方越来越多地要求项目符合具体标准:与国家适应计划保持一致、气候脆弱性的证据以及性别和社会融入的融合。 这一条件性有助于确保问责制,但也能够减缓支付和已经负担过重的地方机构的负担。

外援渠道如何演变

传统的官方发展援助仍然占主导地位,但气候专用筹资机制已经出现。 在《气候公约》下设立的绿色气候基金是世界上最大的专门气候基金,其授权是将50%的资源用于适应。 同样,全球环境基金(GEF)管理最不发达国家基金和气候变化特别基金。 这些资金在基于项目的模式下运作:各国提交建议,由基金秘书处和董事会评估。 虽然这确保了严格性,但这一过程有时需要两到三年的时间,从建议到批准。

较新的办法包括[方案筹资(对国家适应优先事项的多年支助)和 转移式融资[(直接向地方政府和社区组织输送资金),例如适应基金,开创了直接准入,使发展中国家能够管理没有中介的项目,降低交易成本和建设国内能力。

气候适应资金的主要来源

多边气候基金

  • 绿色气候基金:截至2024年,全球合作框架已核准120多个国家的项目超过130亿美元,适应项目侧重于水安全、沿海保护和具有气候抗御力的农业,其准备方案帮助各国拟订强有力的建议。
  • [全球环境基金(环境基金)-最不发达国家基金:最不发达国家基金具体针对46个最不发达国家,为与其国家适应行动方案相一致的项目提供资金。
  • 适应基金:该基金根据《京都议定书》设立,通过清洁发展机制对碳信用额征收2%的税(尽管这一收入流下降)来供资,它率先开展了直接获取和社区一级的项目。

双边发展机构

捐助国通过双边机构提供适应融资。 美国通过美援署承诺在总统适应和复原力应急计划(PREPARE)等方案下提供数十亿美元用于气候适应。 德国的国际气候倡议支持伙伴国家的适应。 日本的日本国际协力事业团将适应纳入基础设施贷款。 这些双边资金往往针对具有历史联系的特定部门或伙伴国家。

区域和专题基金

区域实体也发挥着作用。[非洲开发银行的非洲气候基金和加勒比社区气候变化中心分配区域适应资源。2022年启动的全球抵御气候风险盾为气候脆弱国家提供了基于保险的解决办法,补充了基于赠款的资金。

私营部门和混合金融

由于回报低和风险高,对适应的私人投资仍然有限,但是混合融资——利用公共资金消除私人投资风险——正在获得推动,例如,[气候债券倡议[已经为适应项目制定了认证,使绿色债券能够为有复原力的基础设施融资,世界银行等多边开发银行提供担保和优惠贷款,以促进水管理和气候智能农业等部门的私人资本。

适应资金如何分配:进程和优先事项

适应资金的分配不是随机的,而是遵循国际协定、国家优先事项和项目评估确定的一系列步骤。

国家适应计划的作用

《气候公约》鼓励发展中国家制定确定优先适应行动的国家行动方案,捐助者和气候基金将这些计划作为作出供资决定的基础,具有综合性国家行动方案的国家----如尼泊尔的国家适应计划或加纳的气候适应战略----更有可能吸引一致的长期资金,但许多国家行动方案仍然资金不足;[国家行动方案全球网络报告说,国家行动方案中已确定的适应需要中只有不到10%的资金通过外国援助提供。

项目周期和核准

多数适应融资是通过项目周期交付的:确定、准备、核准、执行和评价。对于多边基金,各国提交概念说明和全部建议。例如,绿色气候基金要求提案符合具体投资标准:影响潜力、范式转变潜力、可持续发展共同效益和国家所有权。然后,提案经过技术审查和董事会批准。这一过程严格但缓慢;经合组织[[]指出,从概念说明到核准的时间可能超过18个月。一旦核准,付款往往根据里程碑进行,如果执行能力薄弱,里程碑可能会拖延。

将弱势群体列为优先事项

国际框架,包括巴黎协定第7条和仙台框架,承认适应资金必须优先考虑最脆弱的人口:妇女、土著社区、小农户和沿海居民。 许多项目现在都纳入了对性别问题有敏感认识的预算编制和社区适应方针。 例如,[ 适应基金基于社区的适应方案[直接支持当地社区设计和执行项目,加强所有权和相关性。

阻碍有效适应筹资的挑战

尽管援助量很大,但适应性筹资仍然面临长期的障碍。

规模和额外性不足

发达国家在《气候公约》下承诺到2020年每年提供1 000亿美元,但这一目标只得到部分实现,而且所报告的气候融资不是新的和额外的,而是重新包装的官方发展援助,可能已经用于其他发展优先事项。

碎裂和复杂

适应融资结构高度分散,有40多个双边捐助方和众多多边基金,每个基金都有自己的应用程序、报告要求和信托标准,给受援国造成了沉重的行政负担,这些国家往往缺乏获得和管理多种资金流的能力。

衡量和分配

衡量适应开支的影响本身就很困难,与缓解不同,缓解是量化的,适应效益(例如,脆弱性降低、复原力增强)是因具体情况而异的,而且往往在几十年内出现,捐助方越来越多地使用诸如 适应衡量框架[ 和 跟踪适应和衡量发展 方法,但标准化仍然难以实现,没有可信的影响数据,维持政治和财政支持就更加困难。

当地能力和所有权有限

许多适应项目是由外部顾问设计的,当地利害关系方的投入有限,这可能导致干预工作不协调,例如,建设当地农民无法维护的灌溉系统,为此,当地适应和复原力框架促进社区主导的监测和迭代学习,增强地方机构的能力和促进南南知识交流至关重要。

提高适应融资效率的机会

挑战很大,但创新和改革的机会也很大。

创新筹资机制

气候变化交换[正在引起人们的注意。 根据这些安排,一国的一部分外债被免除或重新融资,以换取对气候适应的投资承诺。 塞舌尔的债务自然交换(2018年)提供了一个模式,尽管注重适应的交换仍然很少。 气候变换债券和保险[也提供了风险转移解决方案:非洲风险能力(ARC)利用捐赠者溢价在气候灾害后提供快速补偿。

数字和数据创新

技术可以改善资金分配和监测。 卫星数据、遥感和AI驱动的模型有助于确定最需要适应投资的热点。 数字金融服务可以直接向受气候冲击影响的家庭转移现金。 [ 世界银行的气候复原力信息系统是一个将实时数据整合起来,指导适应规划和资源分配的举措。

增强国家所有权和直接获得服务

全球合作框架和适应基金都扩大了直接进入,使经认证的国家实体能够管理资金而无需通过多边中介,从而减少拖延,建立当地能力。全球合作框架的准备和筹备支助方案提供赠款,帮助各国加强其体制框架,使其有资格直接进入。

南南合作和知识交流

发展中国家本身正在成为适应专门知识和资金的来源。 巴西、中国和印度通过双边方案向其他发展中国家提供技术援助。[南南适应合作平台促进了最佳做法的交流,例如,孟加拉国基于社区的洪水预警系统如何在马拉维得到调整。 这种同行学习是成本效益高、文化上相宜的。

将适应纳入国家预算的主流

虽然外部援助至关重要,但长期适应需要调动国内资源,捐助方对气候预算编制和公共财务管理的支持可以帮助各国将适应纳入本国的财政规划,尼泊尔和孟加拉国等国采用的气候变化预算拖勾方法[跟踪各部委的适应支出,从而能够更好地监督并与国家行动方案保持一致。

案例研究:适应行动资金

孟加拉国:在绿色气候基金支持下建设沿海复原力

孟加拉国是最易受气候影响的国家之一,全球合作框架投资了大约1亿美元用于社区气候变化项目,该项目支持沿海地区的100多个次级项目:建造旋风避难所、种植红树林和提供替代生计。该项目采用社区驱动的方法,由地方委员会管理资金。早期结果显示脆弱性降低,粮食安全得到改善,尽管由于治理方面的限制,规模扩大仍然是一项挑战。

埃塞俄比亚:生产安全网方案

埃塞俄比亚的PSNP由多个双边捐赠者(美援署、国际开发部、欧盟)和世界银行资助,将社会保护与适应气候变化结合起来。 它向面临粮食不安全的家庭提供现金或粮食转移,同时要求参与社区资产建设,如土壤保持、集水和重新造林。 该方案已惠及800多万人,并归功于减少经常发生的干旱的影响。 它说明了如何将适应纳入核心发展方案。

太平洋岛屿:通过太平洋复原力机制进行区域适应

太平洋小岛屿发展中国家面临海平面上升和气旋带来的生存威胁。在日本、澳大利亚和全球合作框架支持下启动的太平洋复原力基金[为适应基础设施提供赠款和优惠贷款:防海堤、蓄水和防气候医院。该设施采用国家主导的、以管道为基础的模式,以减少支离破碎和加快支付速度。它的目标是到2030年筹集15亿美元。

结论:气候适应资金的前进道路

外国援助对于资助世界最脆弱国家的气候适应来说仍然不可或缺。 多边基金、双边机构和创新机制提供了关键资源,但体系因资金不足、支离破碎和能力差距而紧张。 《巴黎协定》的许诺 — — 每年1000亿美元,在缓解和适应之间均衡分配 — — 尚未完全实现。 为了缩小适应资金缺口,捐助方必须履行承诺,简化获取渠道,并接受国家主导的建立地方所有权的办法。

与此同时,适应融资必须超越项目模式。 将气候抗御力纳入国家发展预算、通过混合融资利用私人资本、以及投资于数据和社区领导力,可以提高每美元的效果。 正如政府间气候变化专门委员会(气专委)[ 所警告的那样,温化程度的每一分点都增加了适应成本。 行动窗口正在缩小,但通过战略性的外援和国际合作,世界可以建立弱势群体迫切需要的抗御力。