导言:宪法对美国货币管理局的持久影响

1788年批准的美国宪法仍然是国家的最高法律,它提供了所有联邦机构运作的结构和法律框架。 其最导致但常常被忽视的职能之一是在塑造国家货币体系和中央银行(即联邦储备)中的作用。 尽管宪法没有逐个提及中央银行,但通过具体的权力授予、联邦制原则以及制衡制度为这样一个机构奠定了基础。 理解这一宪法背景对于了解联邦储备如何实施货币政策、对其权力的限制以及为什么某些政策辩论(如关于联邦独立或其紧急贷款权力范围的辩论)从根本上讲是符合宪法的。

宪法第5条第1款第8项赋予国会“铸币、规范货币价值和外国货币价值,并确定重量和措施标准”的权力。 这一条款与必要和适当条款(第18条)相结合,赋予国会建立机构和通过法律以有效行使这些货币权力的广阔空间。 在过去的一个世纪里,这一宪法权威一直是创建联邦储备体系的1913年联邦储备法案的法律基石。 联邦的双重任务 — — 最大就业和稳定价格 — — 影响货币供应的工具,以及它与国会的关系都来自通过立法、法院裁决和政治实践来解释和完善的宪法原则。

这一条探讨了宪法如何塑造美联储及其货币政策的进行。 我们将研究美国中央银行的宪法基础、导致美联储成立的历史辩论、对其行动的法律限制以及这些宪法根源的当代影响。 通过这样做,我们的目标是全面理解美联储为何像现在这样运作 — — 以及为什么宪法论点在货币改革、美联储独立和联邦权力限制的讨论中继续浮现。

美国中央银行宪法基金会

《宪法》没有明确授权设立中央银行,而是赋予国会列举的权力,第10修正案将所有其他权力保留给各州或人民。 国会能否设立国家银行(以及推而广之,中央银行)的问题在早期共和国中引起了激烈的辩论。 这场辩论的解决开创了今天继续支撑联邦储备的先例。

第一条第八款:国会的货币权力

与美联储相关的宪法核心条款见第一条第八款,除了硬币条款外,国会还有权借钱借钱,管理与外国和几个州之间的商业(商业条款),并制订所有必要和适当的法律,以行使上述权力。 这些条款共同为中央银行提供了广泛的法律基础,该银行可以发行货币,管理国家支付系统,并影响信贷条件。

重要的是,宪法还明确禁止各州铸造货币、发行信贷单或除了金银币外,其他任何东西都成为支付债务的标书(第一条,第10款),这确保了货币当局是联邦的责任,消除了困扰联邦时期的州发行货币混乱。 联邦储备局作为国家中央银行,在联邦独家垄断货币创造的范围内运作。

必要和适当的条款和默示权力

必要和适当的条款(第一条,第8款,第18款)一直是最高法院裁决的主题,直接影响到联邦储备局的合宪性。 在[ McCulloch诉马里兰州[ (1819) 中,首席法官约翰·马歇尔(John Marshall)著名地认为国会拥有超越宪法明确列出的权力的默示权力。 该案源于马里兰试图对美联储的前身美国第二银行征税。 法院裁定,租借银行是行使国会列举的权力(包括征税、借贷和管制商业的权力)的“必要和适当”手段,尽管宪法没有提到这种银行。

美联储的宪法基础就是这一默示权力原则。 1913年国会通过联邦储备法时,它基于同样的理由:建立中央银行是行使对货币、信贷和银行系统的宪法权威的方便而有用的工具。 之后的最高法院案例,如美国诉巴特勒(1936年)和Wickard诉Filburn(1942年),进一步扩大了联邦在《商业条款》下的权力范围,为美联储在管理国家金融市场中的作用提供了更多的宪法支持。

历史背景:从第一银行到联邦储备法

了解美国央行的历史性演变对美联储的宪法影响,很有帮助。 美国第一银行和第二银行的争论从根本上讲是宪法辩论,把严格的建构主义者与隐含权力的倡导者对立起来。

美国第一银行和第二银行

1791年,亚历山大·汉密尔顿作为财政部长提出成立美国第一银行。 他争辩说,宪法的必要和适当条款允许国会建立一个国家银行作为管理国家财政的工具。 托马斯·杰斐逊和詹姆斯·麦迪逊反对银行,认为宪法没有赋予国会这种权力。 乔治·华盛顿总统支持汉密尔顿,将银行签署为法律。 第一银行运作到1811年其章程到期为止,为联邦参与银行业务开创了先例。

美国第二银行在1812年战争的金融混乱之后于1816年被特许。 它的合宪性再次受到质疑,但最高法院在[McCulloch诉马里兰案[中的裁决确认国会可以批准设立银行。 然而,第二银行的坚定对手安德鲁·杰克逊总统在1832年否决了它的重新特许,认为它违宪,其权力并非“必要和适当”而只是方便。 杰克逊的否决和随后的第二银行的消亡使美国失去了近80年的中央银行。

1907年的恐慌和改革呼吁

央行的缺失引发了一系列金融恐慌,最突出的是1907年的恐慌,这一恐慌暴露了国家分散银行体系的脆弱性。 对此,国会成立了国家货币委员会,研究欧洲的央行体系并建议建立央行。 由此产生的1913年联邦储备法案是激烈的政治和宪法辩论的产物。 支持者认为,宪法的商务和货币权力证明建立央行体系提供弹性货币、贴现商业票据和充当最后贷款人是合理的。 反对者们在回应杰斐逊论点时声称,这样一个机构将集中权力,超越宪法限制。

国会最终通过了该法案,伍德罗·威尔逊总统签署了该法案,使之成为法律。 联邦储备体系被设计为分散的中央银行 — — 害怕集中权力者和想要强大的货币权威者之间的妥协。 该制度包括12个地区联邦储备银行、华盛顿特区的董事会和制定货币政策的联邦开放市场委员会(FOMC ) 。 这一结构反映了宪法对联邦过度介入的关切,因为保持了私人银行和区域代表的作用。

联邦储备局的宪法授权和权力

美联储的法案经过修正,概述了美联储的目标和权力。 尽管宪法没有规定具体的政策目标,但它确立了国会将权力授予美联储的框架。 随着时间的推移,美联储的任务得到了完善,其中最显著的是1977年修正案,这些修正案创造了双重任务。

双重任务:最大就业和稳定价格

美联储经常被描述为“双重任务 ” : 促进最大限度的就业和稳定价格。 这一任务来自国会管理商业和硬币的宪法权威。 宪法本身没有具体规定就业或价格稳定目标,但国会确定这些目标是行使列举权力的必要条件。 双重任务是经济稳定和普遍福利的宪法原则的法定体现。

在实践中,美联储将“最大就业”解释为符合稳定通货膨胀的最高就业水平。 “稳定价格”通常被定义为长期2%的通货膨胀率,以个人消费支出价格指数衡量。 美联储的工具 — — 开放市场运作、贴现率和储备要求 — — 被用来影响利率和货币供应,以实现这些目标。 这些行动的宪法理由在于国会授权美联储在法律范围内实施货币政策。

美联储的独立性和国会监督

美联储宪法立场中争论最多的方面之一是其独立性。 美联储不是内阁部门,而是政府内部的一个独立机构。 其货币政策决定无须总统或国会直接批准,尽管其成员由总统任命,并由参议院确认,国会可以随时修改联邦储备法。

独立植根于三权分立、制衡的宪法原则。 创始人理解对货币和信贷的控制可能受政治操纵。 通过将央行与短期政治压力隔绝,美联储可以根据经济状况而不是选举周期作出决定。 与此同时,宪法要求所有联邦权力必须在问责框架内行使。 美联储定期向国会报告,其财务报表经过审计,其官员在监督委员会面前作证。

最高法院在几个方面支持美联储的独立性,尽管它也肯定了国会修改甚至废除该机构的权力。 在Loving诉美国[ (1988年)和其他案件中,法院承认,只要国会提供了指导其行动的明智原则,那么它就可以将酌处权授予行政部门。 联邦储备法案的双重授权就是这一指导原则。

货币政策的宪法限制

虽然《宪法》为联邦储备提供了法律基础,但也规定了一些限制,这些限制来自《权利法案》、联邦制结构和正当程序原则。

采摘条款和货币政策

第五修正案的 " 采取 " 条款(禁止将私人财产用于公共用途而不给予公正的赔偿)偶尔在挑战美联储的行动时被援引。 例如,量化宽松(大规模资产购买)等政策被批评为有可能贬值货币和降低储蓄购买力。 法律学者们争论这种影响是否构成财产的 " 取得 " 。 法院一贯认为,影响金钱价值的货币政策行动并不等于可赔偿的取得,因为它们是国会货币权力的合法行使。 然而,宪法原则提醒美联储必须在尊重私人财产权的边界内运作。

正当程序和联邦储备委员会

第五修正案的正当程序条款也适用于美联储发布影响银行、金融机构和个人的法规。 美联储必须遵循行政程序,提供通知和评论机会,并确保其规则不武断或反复无常。 比如,美联储制定储备要求或实施压力测试时,必须尊重其所监管实体的宪法权利。 尽管这些程序要求并非美联储所独有,但它们来自对公平性的宪法保障。

联邦制和美联储的区域结构

宪法的联邦结构以更微妙的方式影响美联储的运行。 十二个地区联邦储备银行的建立是为了保证货币政策反映全国不同的经济状况。 每个地区银行都有一位总裁参加FOMC会议,并贡献地区视角。 这一分散化的设计与制定者防止权力集中在一个单一地点的愿望一致。 这也是符合各州和地方在国家经济治理中拥有发言权的原则。

围绕联邦储备的现代宪法辩论

近几年来,在美联储的权力及其限制方面出现了几个宪法问题。 这些辩论往往集中在美联储紧急贷款机构的范围、它在财政政策中的作用以及其业务的透明度上。

13(3)节规定的紧急贷款

在2008年金融危机期间,美联储援引了联邦储备法中很少使用的条款——第13(3)条——向投资银行和商业票据发行商等非银行金融机构贷款。 宪法关于拨款源自国会的要求引起了关于这种贷款是否构成未经国会批准的公共资金违宪支出的问题。 2010年的多德-弗兰克法案对13(3)款贷款施加了新的限制,要求美联储获得财政部的批准,并确保贷款方案基础广泛,而不是针对个别公司。 这些改革反映了宪法对权力分立和国会控制钱包的关切。

在德国银行国家信托公司诉纽约联邦储备银行(2013)]和其他案件中,法院普遍支持美联储的紧急贷款权,并援引国会赋予的广泛酌处权。 但是,宪法的紧张状态依然存在:美联储在货币政策上的独立性必须与国会授权支出和确定联邦权力限度的特权相平衡。

量化的缓解和宪法

美联储在2008年之后以及COVID-19大流行期间购买大量政府债券和抵押贷款支持的证券的决定也引发了宪法辩论。 一些批评者认为量化宽松模糊了货币和财政政策之间的界限,实际上允许美联储在没有国会明确授权的情况下为政府支出融资。 维权者反驳说美联储只是行使其宪法权力来监管货币供应,国会通过修改联邦储备法案来允许支付储备利息,从而默认批准了这些行动。

宪法问题转而探讨美联储的行动在多大程度上超越硬币和货币监管,进入国会保留的领域。 到目前为止,没有法院将量化宽松计划打倒为违宪,但辩论凸显了宪法解释在货币政策中的持续相关性。

推动透明联邦

另一个宪法主题就是透明度。 第一修正案保护言论和新闻,以及政府问责原则,是要求提高美联储透明度的基础。 1993年,最高法院在[联邦开放市场委员会诉Merrill [ 案中认为,FOMC没有要求立即披露其近期政策决定,但随后的立法和政策变化提高了美联储的开放性。 如今,美联储公布会议记录、经济预测和记录稿,但滞后了五年。 一些批评者认为,要确保民主问责制,还需要更大的透明度;另一些人则认为,过多的透明度会破坏政策的有效性。 这一平衡反映了高效政府和公共监督之间的宪法矛盾。

宪法和联邦储备局的未来

随着经济的发展,新的宪法问题可能会出现。 比如,数字货币的崛起引起了国会硬币权力以及美联储能否根据现行法律发行央行数字货币(CBDC)的问题。 隐私倡导者提出了第四修正案对数字支付系统监控和数据收集的关注。 宪法框架需要适应这些挑战。

同样,改革美联储的建议 — — 比如强制实行将利率与公式挂钩的货币规则 — — 提出了立法权的宪法问题。 如果国会过于严格地限制美联储的酌处权,就可能被视为对行政权力的违宪侵犯;如果国会过于广泛地授权,就可能违反非授权原则,因为后者要求国会提供一条明晰的原则。 最高法院最近对控制行政状态的兴趣表明,未来美联储相关案件可以检验其独立性的限度。

结论:促进经济变革的宪法机构

联邦储备体系是宪法的产物,由国会列举的权力所建立,由三权分立形成,并受到个人权利和联邦主义的制约。 宪法并没有规定货币政策的细节,而是规定了美联储必须运作的游戏规则。 从亚历山大·汉密尔顿银行到现代FOMC,制衡的宪法原则、隐含的权力和问责制指导了美国货币和信用的发展。

展望未来,美联储将继续面临宪法审查。 无论问题在于紧急贷款、数字货币还是其独立性的界限,宪法都仍将是授权和限制美国货币权威的基础文件。 理解这一宪法继承对于任何试图抓住美联储在美国治理体系中的作用的人来说都是至关重要的。

For further reading, see the Federal Reserve’s official overview of its structure, the Constitution Annotated’s analysis of the coinage clause, the text of McCulloch v. Maryland, and the United States v. Butler decision on the spending power. These sources provide deeper insight into the constitutional issues discussed above.