近年来,国际政治运动的格局发生了深刻的变化,主要受与候选人或政党直接挂钩的传统运动结构的崛起所驱动,这些独立实体的运作具有一定程度的自主权,使它们能够跨越国界追求战略目标,其增长反映了全球政治筹资的更广泛趋势,即资金、信息以及不受地域界限影响的流动,由于与政治行动委员会没有关联的日益复杂和广泛部署,它们既为政治参与提供了机会,也为监管监督提出了重大挑战,本条审查了这些组织如何在国际背景下运作、它们采用的战略、它们提出的法律和道德问题以及它们在全世界民主进程中的扩散手段。

何为非连结式PAC?

与工会或会员组织无关的政党委员会是筹集和花钱影响联邦、州或地方选举的政治委员会,但并不隶属于某个特定候选人、政党或其他授权委员会。 根据美国法律,联邦选举委员会(FEC)将与政党有关的政党委员会定义为由公司、工会或会员组织设立的政党委员会,而与政党委员会无关的政党委员会是没有这种直接关系的独立实体。 这种独立性赋予了它们广泛的权力,让他们可以筹集资金和分配资源。 他们可以向一般公众募集捐款,参与独立支出,并与其他想法相同的组织协调 — — 只要他们不直接与候选人协调。

公民竞选委员会的法律框架源于1971年的《联邦竞选法》和随后的修正案,包括2002年的《两党竞选改革法》。 美国最高法院在 公民联合诉FEC(2010)案中的裁决进一步扩大了公民竞选委员会和其他外部团体在独立政治宣传方面花费无限资金的能力。 尽管该裁决具体涉及公司和工会开支,但通过确认他们有权参与明确倡导而无需直接候选人协调,也加强了不关联的政党竞选委员会。 这些组织现在是美国选举的主要力量,其影响力已稳步扩展到国际舞台。

与PAC无关的主要特征包括:

  • 独立筹资: 他们从个人、公司或其他私营审计公司筹集资金,不受适用于某些情况下候选委员会的捐款限额的约束(尽管他们必须遵守联邦披露规则)。
  • 问题倡导: 许多侧重于具体政策领域——例如贸易、人权或环境政策——而不是支持单一候选人或政党。
  • 跨界活动: 部分国际活动通过资助外国政治团体,主办海外活动,或针对其他国家的选民开展数字广告宣传活动.
  • 弹性结构:[ 无关联的PAC可以是临时性的或永久性的,并且可以重新品牌或重组以适应不断变化的政治景观.

全球非连锁项目AC的扩展

美式政治行动是美国的一项创新,但其影响已不再局限于美国选举。 在过去的十年里,外国政治家、政党和利益集团开始采用类似的独立筹资工具,或者成为美国式政治行动的目标,试图塑造国外的政治。 这一现象是由几个因素驱动的:数字通信的便利、政治问题的全球化以及相对缺乏统一的国际竞选金融条例。

在许多国家,国内法禁止外国直接向候选人或政党捐款。 但是,没有关联的私人公司可以通过通过第三国输送资金、使用空壳组织或停止直接选举的融资宣传来利用监管漏洞。 例如,一个以美国为基地的私人公司在议会选举前可能会在欧洲摇摆区资助一系列广告,从而影响选民情绪,而不会在技术上违反当地法律。 同样,侨民社区往往组成私人公司来支持原籍国的政治运动或候选人,将在美国学到的筹资策略与外国政治制度的实地知识相结合。

战略和战术

与项目协调中心无关的PAC采用一系列战略来实现其国际目标。

  • 跨界广告:[] Google,Facebook,Twitter等数字平台允许PAC以定制的政治信息针对外国的特定人口统计,因为广告经常被美国注册实体购买,因此可能不属于外国选举当局的管辖范围.
  • 向外国政治团体和倡议提供资金:[ 一些公共行动中心向智囊团、宣传组织以及国外民间社会团体提供符合其政策目标的赠款。 这些捐款不是直接的竞选捐款,但仍能以微妙的方式塑造政治环境。
  • 举办国际会议和活动: 通过组织有外国政治家、商界领袖和活动家参加的引人注目的集会,PAC创造了网络机会和政策宣传平台。 这些事件也可以作为筹资工具。
  • 在国外进行游说: 与外国无关的私人公司可以聘请外国代理人或顾问就贸易,国防或环境标准等问题游说外国政府. 在美国,这类活动受"外国代理人登记法"(FARA)约束,但类似的法律在全球范围差异很大.
  • 数字基层动员: 公共行动中心利用社交媒体宣传,电子邮件列表,移动应用,围绕具体原因在其他国家聚集支持者,往往模糊合法宣传与外国干涉的界限.

法律和规章框架

在美国,金融共同体要求所有金融共同体登记、定期提交捐款和支出报告并披露其捐赠者。 然而,这些披露规则存在重大漏洞。 比如,捐助方建议的资金和空壳有限责任公司可能掩盖资金的真正来源,从而难以追踪资金流向外国利益。 此外,金融共同体调查国际交易的能力有限,其执法行动往往缓慢且资源不足。

许多其他国家有更严格的规则。 英国全面禁止外国向政党捐款,但执法依赖于自我报告和银行监督。 加拿大禁止外国向联邦政治实体捐款,但作为“第三方”运作的独立支出团体面临较少的限制。 欧盟的监管不均:德国和法国等一些成员国有严格的披露要求,而另一些成员国的框架则较弱。 这种零散的做法为没有关联的私人公司创造了参与监管套利的机会 — — 选择以最宽松的规则作为运作基础的管辖。

透明度挑战

国际公共犯罪控制活动的一个主要关注是缺乏透明度。 与私人犯罪控制中心无关的私人犯罪控制中心可以从那些在捐款低于一定限额时不需要披露其身份的个人和实体那里获得资金。 比如在美国,公共犯罪控制中心必须报告每年捐赠超过200美元的捐赠者,但这些信息往往被埋藏在公众难以解析的密集的金融犯罪控制中心档案中。 此外,外国人一般被禁止直接向美国公共犯罪控制中心捐款,但他们可以通过设在美国的子公司或中介机构转移资金。

贝壳公司和信托结构使追踪工作更加复杂。 单一捐款可能先通过多个管辖区和法律实体,然后再到达PAC,使得任何一个国家的监管者几乎不可能跟踪这笔钱。 这种不透明是那些试图暗中影响外国选举的人的好条件,但会破坏公众对民主进程的信心。 布伦南司法中心2022年的一项研究发现,来自不明来源的暗黑资金在2020年选举周期中占了美国政治支出的10亿美元,其中大部分可能涉及跨境流动。

国际专利咨询委员会活动的案例研究

审视现实世界的例子,就突出了在国外与PAC业务无关的实际影响,虽然许多活动仍然处于阴影之中,但一些有详细记录的案例说明了正在发挥作用的动态。

支持以色列人民联盟和欧洲选举

支持以色列的政党联盟(AIPAC)等美国政党联盟长期以来一直活跃于美国选举,但近年来,一些政党将影响力扩展到欧洲。 在2019年欧洲议会选举中,有报道称,美国政党联盟资助了针对法国、德国和英国选民的广告宣传和宣传活动。 目标是推动被视为对以色列友好的候选人,并抵制对以色列政策越来越多的批评。 尽管没有任何法律被打破 — — 广告将问题描述为外交政策宣传而不是选举 — — 干预引发了关于外国在欧盟选举中影响力的适当限度的辩论。

散居国外者与原籍国政治

美国的散居社群已经形成了众多的无关联的PAC来影响其原籍国的政治。 比如,印美共捐给印度的竞选活动,通常是通过资助美国注册的非盈利组织,这些非盈利组织后来将资金转嫁给印度政党或候选人。 同样,古巴裔美国人的PAC也向美国对古巴政策施压的努力投入了资金,但也向间接影响古巴国内政治的活动投入了资金。 税收法增加了复杂性:根据IRS规则,对外国政治运动的捐款不等同于慈善扣除,但执法力度却很小。

据称俄罗斯通过独立团体进行干涉

可能最引人注目的国际PAC争议涉及俄罗斯干预2016年美国总统大选的指控. 美国情报界和特别顾问罗伯特·穆勒的调查发现,俄罗斯特工利用社交媒体账户网络和一个名为互联网研究机构的幌子组织来进行造谣活动. 虽然根据美国法律,IRA不是注册的PAC,但它通过秘密筹集资金和将其用于政治广告来同样地发挥作用,这突出表明了非关联实体——无论是国内还是外国——如何可以利用竞选资金监督的空白来施加跨界影响。

以上每一个例子都说明了合法行使政治言论与外国干预不当的风险之间的紧张关系。 随着与政治言论无关的政务委员会更加适应于法律界限,更迫切需要制定更明确的国际规范。

对民主的影响

与人无关的政协在国际运动中激增,对民主治理有着深远的影响。 一方面,这些组织可以扩大边缘化群体的声音,使散居国外的社区参与母国政治,并促进关于人权和环境保护等紧迫问题的跨界对话。 另一方面,它们有可能破坏民众主权原则——即一国公民应自行决定其政治领导人和政策的理念。

关键关注事项包括:

  • 不适当影响: 财富个人或公司,包括那些设在目标国家以外的个人或公司,可以利用公共审计公司对外国选举施加不相称的压力,扭曲选民的意愿.
  • 监管逃:[] 缺乏统一的法律,使得PAC可以将资金和业务转移到跨境以避免检查,从而在竞选融资标准上造成竞相下沉.
  • 破坏信任: 当选民怀疑选举受到隐藏的外国金钱的影响时,对民主机构的信心就会下降,这可能导致愤世嫉俗和脱离接触。
  • 国家安全风险:外国私人公司或外国政府代理人可能充当间谍、造谣或破坏政治稳定的工具。

平衡言论自由和问责制

任何监管反应都必须解决保护言论自由(民主社会的基石)与防止外国干涉之间的紧张关系。 在美国,第一修正案对政治开支给予广泛的保护,包括不受关联的公设律师保护。 最高法院一贯认为,独立开支是一种受保护的言论形式,即使发言人是人为实体,也很难在不受宪法保障的情况下全面禁止国际公设律师保护的活动。

一些改革者主张更严格地披露要求,而不是彻底禁止。 比如,要求公共审计公司报告超过某一门槛的任何捐赠的最终受益所有人,可能有助于揭示隐藏的外国资金,而不会冷酷地进行合法宣传。 另一些人则呼吁建立类似管理洗钱或逃税的国际性竞选融资透明度条约。 但是,这类协议面临巨大的政治和执法障碍。

国际项目控制中心的未来

展望未来,非关联的PAC在国际运动中的作用可能进一步扩大。 几个趋势正在趋同:政治广告数字化程度的提高、密码货币作为匿名捐赠手段的崛起以及全球政治运动的相互联系的日益增强。 例如,PAC可以接受来自世界任何地方的比特币捐赠,将其转换为无线货币,并花在针对外国选举摇摆区选民的数字广告上 — — 而这些广告基本上都无法追踪。

科技公司也发挥着关键作用。 Facebook和Google等平台已经对政治广告实施了一些透明措施,如要求披露谁为它们付费。 但是,这些规则在不同国家的适用不一致,而且它们可以通过巧妙的广告采购技术来规避。 此外,像Telegram和Signal这样的加密消息应用的兴起也使得监督外国PAC所策划的基层动员工作更加困难。

决策者开始做出回应。 在欧盟,数字服务法案对平台规定了更严格的义务,以防止外国操纵选举。 在美国,拟议的立法,如《保护我们的民主法案》和《国际选举事务协调会法案》,将强化对公共审计委员会的披露要求,扩大联邦选举委员会的执法权力。 然而,党派僵局和游说反对已经使许多改革停滞不前。

关于建立更透明系统的建议

为应对国际运动中与项目协调中心无关的挑战,需要采取多管齐下的办法:

  • 加强跨国界合作: 各国应分享可疑资金流动的信息并协调调查,例如全球税务透明度和信息交流论坛等组织可以充当典范。
  • 堵塞法律漏洞: 政府应当修订竞选融资法,以确保独立支出组,不论其正式结构如何,都与传统的公费审计公司一样遵守披露规则。
  • 透明度的杠杆技术: 以块链为基础的捐赠追踪,政治广告的强制数字标记,以及实时公共数据库,可以帮助照亮否则不透明的交易.
  • 权力独立监督机构: 联邦选举委员会等机构需要足够的资金和权力来调查国际案件,包括对其管辖范围内的外国行为者的传票权力。
  • 提高公众的认识:[ 选民和民间社会组织应受到关于外国影响风险的教育,并配备各种工具,以批判性地评价政治信息的来源。

结论

与政治运动者无关的政协已经成为国际政治运动者工具箱中的有力工具。 其独立性提供了灵活性,并达到了传统政党结构无法匹配的地步,但也招致了那些试图逃避民主问责制的人的滥用。 目前的监管环境 — — 国家法律的不均匀的零散和薄弱的执法 — — 不足以管理政治资金的跨国流动。 由于主要民主国家即将到来的大选不可避免地会吸引外国的注意,改革的紧迫性怎么强调也不为过。

保持自由政治表达与保障选举诚信之间的平衡需要政府、技术公司、民间社会和选民之间持续的对话。 如果不采取有意义的行动,全球民主进程的合法性就有可能被国际竞选融资的影子体系所削弱。 现在正是应对这一挑战的时候了。

欲进一步阅读,请参看联邦选举委员会关于PAC登记和报告指南、布伦南司法中心对选举黑钱的分析[和OpenSecrets的对外国在美国政治中的影响的研究[。 学术观点见于《哈佛国际法杂志》,对跨界竞选融资的处理。