导言:危机中的资本

堪培拉是澳大利亚的国家首都,其特点是政治力量、高中位收入和规划中的城市景观。 然而,这种精心塑造的形象背后却是一个日益加深的社会紧急情况:无家可归。 过去十年来,澳大利亚首都直辖区无家可归的人数不成比例地增长到人口增长,这挑战着富裕无助的城市与住房的先发制人关系。

根据澳大利亚统计局的人口普查数据,澳大利亚首都地区2021年人口普查晚间记录了1 737人无家可归,比2016年的1 232人有所增加,增幅远超过全国平均水平的41%。 其中包括粗睡者、有支助的住宿者、沙发上的居民以及居住在严重拥挤的住所的家庭。 危机的起因是联邦和地方各级的经济压力、政策差距和系统性失败等复杂的相互作用。

了解公共政策如何形成 — — 有时会加剧 — — 这一危机对于参与社区规划、社会服务或政治决策的任何人来说都至关重要。 本条审查了联邦和地方政策对堪培拉无家可归状况的影响,找出了关键缺陷,并探索了更有效、综合的解决方案。

联邦政策框架:供资、战略和短缺

澳大利亚联邦政府主要负责收入支持、国家住房战略以及向各州和地区分配重大资金协议。 几十年来,联邦政策一直是堪培拉无家可归问题的应对措施的支柱 — — 有时是瓶颈。

《国家住房和无家可归协定》

联邦旗舰计划是2018年开始实施的国家住房和无家可归协议,它继承了先前的国家经济适用住房协议。 联邦通过国家住房协议向各州和地区提供有条件的资金,包括澳大利亚首都直辖区,以提供无家可归服务、社会住房和负担得起的住房计划。 在2022至23财政年度,澳大利亚首都直辖区在针对无家可归问题的国家计划下获得了约2 700万美元的资金,并辅之以更广泛的国家社会住房建设资金。

然而,NHHA受到了广泛的批评。 澳大利亚住房和城市研究所(AHURI)发现,自2010年以来,国家资金的实际价值一直平稳,而住房成本和需求却激增。 生产力委员会对NHHA的2022年审查指出,资金水平并没有与人口增长或消费物价指数挂钩,这意味着ACT的人均拨款实际上已经下降。 这迫使当地服务提供者每年耗尽资源。

此外,国家住房管理局缺乏减少无家可归现象的有约束力的国家目标,它规定了广泛的成果,如“无家可归或面临无家可归风险的人获得可持续的住房”,但赋予了国家如何满足这些需求的广泛酌处权,这种分散的做法导致各管辖区的服务质量不一致,并使得难以要求任何单一级别的政府承担责任。

其他联邦列弗斯:中链、移民和国家战略

除了《国家住房法》之外,联邦社会保障、移民和税收政策对无家可归风险有着深刻的影响。 JobSeeker Pay和Rent Aidors是关键的生命线,但其不足却有详细记录。 截至2024年,联邦租金援助的最高单一比率只涵盖堪培拉市中位市场租金的30%以下,使受援者承受不起严重短缺。 澳大利亚社会服务理事会(ACOSS)的一份2023年报告发现,在支付租金后,堪培拉的许多中链路领取者每周的食物、交通和药品不足100美元,这是住房不稳定的良方。

移民政策也发挥了作用,临时签证持有人面临家庭破裂或失业问题,往往会因为没有资格获得社会住房或收入支助而通过福利安全网落户,澳大利亚首都地区有大量国际学生和临时技术工人,其中许多人生活在官方统计数据之外,他们生活在不稳定的非正式安排中,当这些人无家可归时,他们几乎没有获得住房的法律途径。

2019年,联邦政府发布了"住房和无家可归:国家战略,这是十多年来的第一个这样的战略. 该计划承诺在五年内建造30,000座新的社会和负担得起的住房,但该计划没有具体授权为ACT拨款. 截至2024年,进展缓慢:计划建造的住房中不到一半是全国提供的,ACT自2020年以来只增加了大约300座新的社会住房,远远低于估计需要的2,000套额外住房。

COVID-19 保护:错过的机会

在这场流行病期间,诸如临时增加就业查询员和暂停驱逐等短期措施大大减少了堪培拉的粗睡现象,澳大利亚首都直辖区政府报告说,2020年街头无家可归人数下降了25%,然而,当取消这种优惠和暂停期到期时,人数又回升,这表明联邦政策[在资源充足时能够迅速遏制无家可归现象——但是没有政治意愿维持这些投资。

澳大利亚首都地区的地方政策和社区倡议

联邦政策规定了广泛的参数,而澳大利亚首都直辖区政府则通过澳大利亚首都直辖区立法议会和澳大利亚首都直辖区住房机构,根据城市独特的地理、人口和政治背景,设计并实施当地干预措施。

ACT 政府战略:雄心勃勃的目标,不易交付

2022年,澳大利亚首都直辖区政府推出了“2022-2027年住房和无家可归战略”[,其目标是在2027年将无家可归人口减少一半,并在2025年实现零粗睡。 该战略包括承诺在4年内建造600座新的公共住房,在社区住房方面投资1亿美元,以及引入“住房第一”模式,在解决心理健康或吸毒等问题之前优先安排永久住房。

迄今,结果参差不齐。 自战略启动以来,政府提供了大约200套新的公共住房,使600单元的目标面临风险。 ACT的住房等候名单已增加到3,000多户,平均等待时间超过两年。 旨在刺激私营部门经济适用住房的分区改革 — — 如 建筑到租房项目的土地税补偿 — — 仅仅完成了一小部分完工,这主要是由于建筑成本上升和开发商的谨慎。

尽管如此,一些地方举措还是显示出了希望。 2021年推出的 住宅区快速重新安置方案[提供了短期租房援助和个案管理,以帮助无家可归的人迅速获得私人租房。 堪培拉大学的早期评估发现,78%的参与者在18个月后仍住在这里,这表明即使没有联邦的充分支持,有针对性的地方行动也能取得成功。

社区组织:前线反应

非政府组织填补了政府方案留下的关键空白。

  • Toora妇女公司为逃离家庭暴力的妇女和儿童提供危机住所和支助,该组织最近报告说,五分之一的妇女因没有空间而离开紧急住所。
  • 圣文森特·德·保罗协会在公民组织中开设了夜间巡逻和社区中心,提供膳食、淋浴设施和转诊服务。 其外联人员报告说,自2020年以来,联系人增加了40%。
  • 青蒿素综合疗法青年联盟协调针对青年的无家可归预防工作,包括调解服务,帮助青年避免家庭破裂——堪培拉青年无家可归的主要原因。

这些组织严重依赖联邦和澳大利亚首都直辖区政府赠款,但资金往往是短期的,而且受政治周期的限制。 ACT“无家可归服务系统评估”(2023年)[指出,60%的服务合同的期限为12个月或更短,因此无法留住有经验的个案工作者或规划长期干预。

心理健康和支助服务

精神疾病和药物使用失调既是无家可归的原因,也是后果。在澳大利亚首都直辖区,估计43%的无家可归成年人患有经诊断的精神健康疾病,而一般人口的比例为22%。地方政府投资了综合服务,例如 MHEART(心理健康早期评估和转诊小组),该小组将心理健康护士与住房个案工作者合用同一地点。尽管这些创新方案的规模仍然有限,无法满足对更广泛的心理健康系统长期投资不足所产生的需求,这是联邦的责任。

联邦国家残疾保险计划(NDIS)资金不足也影响了住房结果,许多有心理残疾的无家可归个人被认为没有资格享受国家残疾保险计划一揽子支助,使他们依赖一系列缺乏恢复所需强度的国家资助方案。

政策差距和系统挑战

尽管作出了上述努力,堪培拉的无家可归现象继续增加,必须承认政策格局中存在一些结构性弱点。

住房负担危机

堪培拉的房价中位数已经飙升到90万多美元,是澳大利亚仅次于悉尼的第二高。 房租紧随其后,两间房的周租金中位数超过了550美元。 在公共服务扩张和大学部门推动下,人口迅速增长,超过了住房供应。 ACT政府每年建造6,000套新房的目标从未实现;2023年,完工率只有4,200。 租金短缺迫使低收入者陷入边际私人租房,或者在租房结束后被迫无家可归。

旨在增加密度的分区政策,如在靠近公共交通的内郊地区进行分区,受到已建立的居民和议会规划委员会的抵制。 ACT审计长2022年的一项审查发现,该领土的规划系统“在提供负担得起的住房结果方面没有效力 ” , 理由是批准拖延和没有充分利用包容性分区。

联邦与地方之间的协调失败

联邦和澳大利亚首都直辖区之间的责任划分产生了不良的激励因素。 联邦政府为无家可归服务提供资金,但澳大利亚首都直辖区承担社会住房建设和维护费用。 两者都无法单独解决问题,但目前还没有共同长期规划的正式机制。 目前的国家住房管理局将在2025年重新谈判,但堪培拉的早期信号表明,联邦计划维持其现有的供资模式,而不是转向更注重结果的有目标的办法。

此外,联邦税收政策 — — 特别是资本收益税减税和负向性 — — 被经济学家广泛认为是住房需求膨胀。 ACT政府对这些杠杆没有控制,而联邦对改革的政治抵制意味着当地市场继续过热。 格拉坦研究所2023年的一份报告估计,逐步取消负向性政策可以将ACT的房价降低5-10 % , 释放出更廉价的供应。

预防性服务长期资金不足

2023年,澳大利亚首都地区联邦和地方的无家可归问题资金总额中只有12%用于防止无家可归现象发生,比如房租援助、调解和对面临驱逐的房客的法律援助。 其余的资金用于紧急住所、街头宣传和过渡住房。

这种不平衡是不可持续的。 堪培拉危机庇护所一天的费用约为每张床160美元,而租赁维持费一天的费用为30美元。 2021年澳大利亚住房和城市研究所的一项研究计算,每投入一美元预防无家可归,就可节省1.4美元危机费用。 然而,决策者在上游转移资金方面一直缓慢。

未来方向:建立一个行之有效的政策框架

证据表明,联邦和地方两级都迫切需要进行若干改革,但都不是快速解决办法,它们共同可以阻止上升趋势,并开始在堪培拉减少无家可归现象的长期任务。

将联邦和地方规划结合起来

下一份《国家住房协议》必须包括减少无家可归现象的有约束力联合目标,并惩罚不遵守规定者。 澳大利亚首都直辖区政府应当谈判一项有针对性的契约,将联邦资金与可衡量的结果挂钩,如将粗睡者人数减少50%或缩短社会住房的平均等待时间。 由澳大利亚首都直辖区和联邦社会服务部共同进行季度联合审查将改善问责制。

向预防和住房第一模式转变

两国政府都应该重新平衡早期干预支出。 比如,扩大提供债券贷款和房租补贴的澳大利亚首都地区“私人租房援助方案”可以防止每年至少1,000人被逐出。 住房第一模式 — — 已经成功地减少了悉尼和纽卡斯尔等城市的长期无家可归现象 — — 必须完全在堪培拉扩大规模,在孤独或就业方面没有先决条件。 向第一住房提供1亿美元澳大利亚首都地区承诺是一个良好的开端,但需要四倍满足需求。

大力提高社会及负担得起的住房供应

一项最有影响的政策变革是社会住房方面的大规模公共投资。 ACT的目标应该是在五年内建造1,500个新单元,由联邦赠款和诸如土地价值捕获税等创新机制资助,用于提高发展。 联邦必须恢复其作为住房直接建造者的作用 — — 联邦在1996年之后放弃了这一作用 — — 与社区住房提供者和退休金基金合作可以带动私人资本,维多利亚州政府的大型住房建设就是例证。

改革联邦税收设置

联邦改革负面定位和资本收益税优惠制度,所有地方努力都将与潮流相抗衡。 倡导者、社区组织和澳大利亚首都直辖区政府必须通过澳大利亚政府理事会(COAG)等机构继续推动这些变革。 与此同时,澳大利亚首都直辖区可以对拥有多种房产的投资者征收累进式土地税附加税,将收入转用于经济适用住房信托。

加强弱势群体支助系统

最后,无家可归与其他危机——家庭暴力、精神疾病、残疾、青年过渡——之间的交叉问题必须通过综合服务提供加以解决,澳大利亚首都直辖区应对所有无家可归的服务实行 " 单一评估和转诊系统 " ,确保向任何提供者介绍的人在24小时内得到最适当的支助,这将模仿芬兰和犹他州的成功模式,通过数据驱动的协调,几乎消除了长期无家可归的现象。

结论

堪培拉的无家可归危机并非经济力量的必然结果;在很大程度上,这是几十年来联邦和地方两级做出政策选择的结果。 目前的框架 — — 联邦资金不足、地方执行不足和系统性的不协调 — — 产生了伤害最弱势居民、同时给社区带来高昂代价的结果。 但前进的道路是明确的:综合目标、真正转向预防、对社会住房的大规模投资以及导致资产价格上涨的税收环境的改革。 实现这一目标需要持续的政治意愿、跨党派共识以及社区部门的积极参与。 替代方案是继续放弃其资本城市机会和包容的保证。

外部资源: