立法监督新时代

2020年以前,国会听证会主要是亲身体验的,即到华盛顿特区的证人、配备有工作人员的公共会议室以及面向游客的公共画廊。 COVID-19大流行迫使人们迅速和前所未有的转向虚拟和混合形式。 作为紧急措施,开始的是一个持久转变国会如何进行监督、考虑立法以及与公众接触的过程。 随着公共卫生紧急情况的消退,问题不是虚拟和混合听证会是否将持续,而是如何对其进行完善、标准化和长期融入立法进程。

采用“政府化”、思科·韦伯克斯和微软团队等远程参与工具,使委员会得以继续重要的工作 — — 确认提名人、审查行政部门的行动以及辩论政策,同时尊重社会疏远性准则。 早期的特点是技术缺陷和临时规则,但随着时间的推移,委员会制定了更复杂的程序。 其结果是对听证会可能是什么的根本反思。 文章审查了虚拟和混合听证会的持久优势、仍然存在的挑战、未来的技术和程序创新以及议会可能达到的平衡。

超越方便的优势

地理公平和证人多样性

虚拟听证会的一个最重要的成果是证人参与民主化。以前,在国会委员会出庭往往需要几天的旅行、住宿和安全许可,一次出庭的费用可能超过10,000美元,特别是小企业主、学者或地方官员的费用。远程证词消除了这些障碍。来自沿海大学的气候科学家、农村医院管理员或来自Rust Belt的工厂工人现在可以在不离开家门或办公室的情况下提供现场证词,这导致立法记录中的声音更加丰富,地域上更加多样化。根据一份]Brennan中心分析,采用混合式的委员会从华盛顿市区以外的证人人数增加了40%。

纳税人和机构的费用节省

政府问责办公室估计,在计算支助人员的旅费偿还、安保细节、地点设置和加班时,一次面对面听证会可能要花费15 000至25 000美元。 虚拟听证会将这些费用减少约60-70%,正如GAO关于远程工作和虚拟业务的 报告[ 所指出的。 节省不仅会由国会,而且会由行政部门机构承担,这些机构往往承担派遣官员作证的费用。 将这些资金用于监督人员配置或技术升级可以更广泛地提高国会的能力。

灵活时间安排和较高的参与率

虚拟格式也缓解了排期冲突。 在扩大前的时代,由于事先在全国范围作出承诺,证人可能无法出庭作证。 远程参与使他们在其他义务之间出现。 同样,生病、旅行或代表远离华盛顿的地区的国会议员几乎可以出席而不是完全缺席听证会。 在第117届国会期间,几个委员会报告说,成员实际出席率超过85%,而历史上平均参加亲自听证会的证人人数为70%。 如此提高的法定人数可靠性使得开展工作更加容易,避免了延期。

扩大公众参与和透明度

2020年之前,听证会的现场流传已经很普遍,但虚拟形式已经加深了公众的参与。 许多委员会现在都开放了基于聊天的QQamp;A面向新闻和公众的会议、事后实时字幕和与书面证词一起的存档录音。 国会研究服务(CRS)在一份2022年报告中注意到,录制的虚拟听证会比同一委员会类似的面对面活动获得30-50%的独特观点。 一些委员会尝试允许公众在听证会期间通过一个经过调节的门户提交问题,这增加了向会议提出的观点的多样性。 对于一个依赖于知情公民参与的民主国家来说,这一趋势显然是积极的。

需求解决方案带来的长期挑战

安全脆弱性和破坏风险

任何关于虚拟听证会的讨论都不能忽视安全层面. 2021年2月,一名在屏幕上显示不适当的内容的与会者打断了众议院能源和商业小组委员会的听证会,这一事件凸显了公开视频会议的风险. 自那时以来,众议院和参议院通过了更严格的认证协议,包括对所有远程参与者进行两要素核查,以及由委员会工作人员管理的专用“候机室 ” . 然而,威胁局面依然充满活力. 以证人登录证书为目标的恐吓和在流媒体平台上拒绝服务的努力是持续关注的问题. 网络安全和基础设施安全机构(CISA)为国会提供了确保虚拟听证会的指导,但委员会的执行不尽相同. 标准化的全机构安全框架将减少可能破坏公众信任的高知名度违约风险.

技术不平等和数字鸿沟

另一个长期的问题是数字鸿沟。 虽然许多证人和成员拥有可靠的高速互联网和现代设备,但并非每个人都有。 农村委员会成员偶尔会经历断路,来自弱势社区的证人可能缺乏清晰视频的带宽。 在疫情的高度期间,众议院管理委员会向成员分发了便携式热点和网络摄像机,但这些是临时措施。 长期解决方案必须包括永久性基础设施投资,如在全国联邦大楼内专门提供远程办公套房,或者与公共图书馆和社区学院建立伙伴关系,以提供高质量的远程接入点。 没有这样的努力,虚拟听证会就有可能扩大而不是减少不平等。

保留辩论、审议和透明度

批评者认为,虚拟听证会会削弱监督的议事质量。 面对面听证会期间发生的非正式前后会议-侧面对话、工作人员简报、协议姿态或怀疑态度-更难在一盘录像牌上复制。 透明度也令人关切:当成员从秘密地点参加时,公众更难知道谁是真正在会议室(或谁可能接受非摄像机建议 ) 。 为了解决这一问题,众议院国会现代化问题特设委员会建议,要求所有远程参与者披露其实际位置,视频必须显示完整的会议室背景,而不是虚拟背景。 执行这些建议作为具有约束力的规则将有助于维护程序的完整性。

残疾人无障碍环境

无障碍性既是优势也是挑战。 虚拟听证会对行动受限者来说更容易获得,但也带来了新的障碍。 实时字幕并不总是准确的,屏幕阅读器兼容性因平台而异,手语翻译必须在视频框中仔细定位。 U.S. Access Combition[ 发布了虚拟政府会议的最佳做法,但各委员会并不一致。 投资认证字幕,24小时内提供记录誊本,并确保所有虚拟听证平台都符合WCAG 2.1 AA标准,是国会可以以实例为首的具体步骤。

新兴技术和议定书

端到端加密和安全认证

虚拟听证会所用的技术正在迅速成熟。 大多数委员会现在要求核心视频流的端到端加密,有些委员会正在试行基于块链的核查制度,以认证证人及其证词。 数字签名可用于核实所提交的文件没有被修改,生物鉴别核查(如与政府签发的身份证进行现场面部匹配)可以证实出现的人是他们声称的人。 这些工具虽然尚未普及,但随着委员会寻求平衡开放和安全,有可能成为标准。

AI 能量实时翻译和摘要

人工智能也开始发挥作用,国会图书馆已经探索使用自然语言处理生成实时记录,甚至简短的听力证词摘要,这可以大大改善非英语使用者和需要剖析数千小时证词的研究人员的无障碍性,但是,必须谨慎:人工智能生成的摘要可能带来偏见或遗漏关键细微的细微差别,任何收养都必须包括人的监督和透明的审计线索,中央统计局指出,虽然人工智能可以提供帮助,但不能取代受过训练的委员会工作人员的判断。

标准化虚拟听力协议

也许眼下最重要的发展是编纂统一的虚拟听证框架。 目前,每个委员会都制定了自己的规则,导致不一致。 出庭的证人可能需要提前72小时提交书面证词,并使用一个特定的平台,而出庭的同一证人可能要求不同,平台也不同。 众议院于2022年7月通过了H.Res.965,确定了远程参与的基准要求,包括最小带宽、摄像机定位和禁止虚拟背景。 将这些规则扩展至参议院,使之永久化,将减少混乱,并确保程序对所有参与者公平。

混合委员会工作空间

更进一步地看,一些委员会正在尝试专门“杂乱无章的听觉室 ” , 配备多面屏幕、高质量的麦克风和定向扬声器,使远程参与者感到自己和在室内的观众一样在场。 这些会议室使用自动聚焦于演讲者的手势跟踪摄像机,以及大型展示显示生命规模的远程证人。 早期的众议院方式和手段委员会得到了来自成员的积极反馈,他们引用了改善的眼神接触和自然对话。 如果这些会议室成为整个首都建筑群的标准,那么“亲身”和“远”之间的区别就会变得相当模糊。

长期平衡:永久混合模式

混合模型在实际中的样子

最有可能的将来不是完全亲自和完全虚拟的两种选择,而是为最大效果而设计的校准混合式的审讯,在这个模式下,高卷的审讯——例如涉及机密信息、弹劾程序或重大确认的审讯——将完全当面进行,以确保安全和严肃性,定期的监督审讯,特别是那些有来自地理分散地点的多名证人的审讯,将以混合形式进行,由主席和排名委员在委员会会议室,而其他成员和大多数证人则远程参加,这种会议需要详细的谈判和修正表决,对于核心小组来说,将是面对面的,但可以通过安全代理投票系统进行远程参与,类似于根据《众议院规则》在大流行病期间使用的那种系统。

对委员会工作人员和业务的影响

这一混合模式将需要对委员会的运作进行重大改变。 工作人员不仅需要接受虚拟听证会的技术方面的培训,还需要接受如何公平调节混合讨论的培训。 规则必须明确规范如何识别被询问的远程成员、如何处理技术故障以及何种构成混合环境中的“法定人数 ” 。 GAO2023年国会运作报告[ 建议每个委员会指定一名“虚拟听证会官员”负责混合会议的技术和程序完整性。 执行这项建议将产生明确的问责线。

公共信托和机构合法性

永久性混合听证会的潜在风险是认为国会“不完全出席”或者诉讼不太严肃。 为了解决这一问题,委员会必须保持高标准礼仪。 这意味着确保远程成员遵守与室内成员相同的礼服和行为规则,以及远程证人在伪证的相同处罚下作证。 广播的视觉质量应该专业:委员会品牌的设定、一致的照明和清晰的音频是不可谈判的。 如果混合体验是无缝的,公众会很快认为这是规范而不是下调。

国际比较和经验教训

英国议会在国会中扮演着重要的角色。 国会不需要从头开始发明这种模式。 世界各地其他立法机构已经率先建立了强大的混合体系。 比如,德国联邦议院拥有一个永久性的远程参与委员会会议的基础设施,并配有加密的投票台和专门的信息技术支持。 英国下议院在疫情期间实施了混合体系,并保留了这一体系用于委员会的某些议事程序。 研究这些实例可以帮助国会避免陷阱,并采用经过验证的最佳做法。 观察联邦议院体系的两党代表团可以为国会建筑师和委员会工作人员带来实际的见解。

结论:一个更具有弹性和包容性的大会

这场灾难的时代转变是必然的,但是它的长期好处 — — 无障碍、节约、灵活和公众参与 — — 使它成为一种不应该放弃的改革。 安全、公平、透明和无障碍等挑战是真实的,但它们是可以解决的。 技术继续进步,过去三年中吸取的教训为永久性规则和基础设施投资提供了坚实的基础。 目标不是取代当面听证会,因为听证会在建立关系和信任方面总是起着至关重要的作用,而是要增强它。 混合国会是一个更具弹性的国会 — — 可以在公共卫生紧急情况、自然灾害或安全威胁期间继续运作。 更重要的是,它能够听到更广泛的美国人的声音,让更广泛的公众参与进来,并以更高的效率和透明度来监督它。

下一步是众议院和参议院谈判并通过一项联合决议,建立一个永久性的虚拟和混合听证会框架,同时建立一个多年技术现代化基金,这将表明国会认真致力于调整21世纪的做法,后大爆炸时代为我们所学到的最佳经验制度化提供了难得的机会,如果国会抓住这一机会,那么这一大流行病的遗留问题可能不仅是生命损失的悲剧,而且还是一个更紧密联系、更具有反应力的民主体制的诞生。