城市水管理及防洪政策

英國城市水管理日益严峻的挑战

城市水管理和防洪是英國21世紀城市的一個重要政策挑戰。 英國的极端降雨事件显著增加,大眾大眾也都报告说,自1891年以来,英國的10天最濕天都發生了。 受氣候變遷的推动,這對排水系統、城市基础设施以及居住在洪水多發地區的居民造成了巨大的壓力。 市長政策在塑造城市如何準備、应对和缓解這些與水有關的風險方面,已成為重要的杠杆。 了解这些政策的具体影响,是估計其有效性和找出更具有抗御力的城市環境的路径所必不可少的。

英國自2000年第一次大選以来,直選市長的作用大為擴張。 如今,大曼徹斯特、西米德蘭、西約克郡和倫敦等地的地鐵市長在交通、住房、规划和環境策略方面拥有重要權力。 這些權力直接交接在水管理決定中,從新發展中批准可持续的排水系統到分配防洪更新的資金,都可能會影響到一個适应性重複、成本高昂的洪水損害的城市。

城市水管理中的市長作用

英國的市長在地方政府、地區规划和国家政策的交界處占据了獨特的地位。 其決定影響城市水管理的整个生命周期,包括基础设施投资和緊急應應策略,以及長期的氣候調整规划。 有效的市長政策可以降低洪灾風險,改善水质,促进全大都会區的用水可持续使用。 然而,影響程度因地而异,取决于各市長的具体權力和政府可用的資源。

市長的主要职责和權力

市長的具体責任因與中央政府商定的移交交易而不同,

• 市長們常常有權制定區域的空間策略, 決定新建建建築房屋和基础设施的位置。
• 包括改善道路、鐵路及公交中心排水的資金。 排水不足會在暴雨中使交通網絡瘫痪。
• 包括綠色基建、抗洪能力、水质改善等特定目標。
• 市長在洪災期間協調應應應應急措施、與環境署、地區議會及緊急服務部合作,
• 市長們對中央政府如何在他們地區使用防洪的資金有影響力, 他們也可以透過議會稅的機制,

市長署如何与国家机构交集

需要指出的是, 市長們並非孤立地運作。 環境局在全英的河流防洪和洪水的策略性风险管理方面仍负主要責任。 水公司擁有并運作排水系統和下水道網路。 地區委員會會處理地區的計劃應用。 市長們必須利用召集權和战略權, 协调多個利益方的行動。 最成功的地區政策是那些有效調整這些不同行为者的重點, 以共同的城市水复原力觀察。

案例研究:市防洪工作

倫敦、大曼徹斯特和利茲的經驗提供了不同方法及其效果的有教訓性的范例。

倫敦:泰晤士河的阻礙及外圍

倫敦市也得到了英國一些最重要的防洪投資,其中大多是城市战略領導人所推动的。1984年建成的泰晤士大橋保護了140多万人和321億英鎊的財產不受潮汐潮的侵襲。然而,相继的市長下辖的大倫敦市政府也承認,只有這堵防洪牆不足以讓城市長期抗洪能力。2012年首次公布并定期更新的泰晤士河水災2100年計劃,制定了管理洪災的全方位策略,直到本世紀末。薩迪克·汗市長已承诺把此計劃纳入倫敦環境战略,确保泰晤士河新發展的設計能适应海平面的上升和風暴的強度。

倫敦市長們除了防潮外, 也提倡綠色的基础设施, 作為地表水淹沒的治理工具。 2016年推出的倫敦可持续排水行動計畫, 提出了在2040年前使倫敦成為蘇地區的一個城市的愿景。 其中包括改造綠色屋頂、雨園、公共空间的穿透性人行道, 以及新發展中需要可持续的排水。 措施減少了在暴雨中常有溢出, 導致泰晤士河污染事件的下水道系統的壓力。 地表對綠色基础设施的承諾也帶來了共同效益,包括改善空气质量、降低城市熱島效应、以及增强生物多样性。

大曼徹斯特: 區域的综合性复原力

大曼徹斯特提供了一個有力的例子,表明地鐵市長如何在多個地方政府中推动协同行動。 市長安迪·伯納姆自2017年上任以来就把气候抗御能力列为政府的核心优先工作。 市長所主持的大曼徹斯特氣候變遷合作组织聚集了地方議會、企業和环境團體,共同制定城市-區五年環境計劃。 这项计划包含了增加綠地面积、降低洪災風險、改善城市10個區的水质等具体目标。

伯納姆領導的一個主要成就是推广自然的洪水管理方案。 由市長聯合權资助的樹市計畫自2017年起種植了200多万棵樹,其中許多樹都生长在高地,有助于吸收降雨量和水面水流。 市長也支持了自然洪水管理技術的擴大,包括恢复彭寧山的泥炭沼澤,以及沿伊爾威爾河建立洪水湿地。這些措施在曼徹斯特市中心下游降低洪災風險,同时為居民提供生态利益和消遣空间。

市長辦公室在确保防洪工程的發展资金方面也扮演了重要角色。 2020年,大曼徹斯特聯合管理局成功向環境局的援救計畫中提供4500萬英鎊的防洪拨款,以提升梅西河沿岸及其支流的防洪能力。 該資金得到了當地市長的捐獻的补充,使城市區能加速几年內交付重点工程。 資金和交付的協調方式與分離、逐個理事會的做法形成鲜明的对比。

利兹:利兹缓解洪水计划

利茲提供一個案例研究了鎮長領導人如何推动轉變基建工程。 利茲防洪計畫(Leeds Flood Regreety Plant Plange)於2020年完成, 是英國最大、最有創意的防洪工程之一。 利茲市委與環境局合作, 由西約克郡聯合局提供部分資金, 涉及在城市中心沿河海拔建造一系列可動的河堤、防洪牆和堤防。 這些防洪措施保護了3000多所房屋和500多家商業,避免洪水。

西約克郡市長特雷西·布拉賓在保住第二期工程中扮演了重要角色,第二期工程把防洪工作延伸至上游,并纳入了自然洪水治理措施。市長辦公室把防洪工作列为區域經濟优先,认识到防洪是利茲市中心吸引投資和支持增長所必不可少的。第二期工程包括建立上游蓄水區,在大雨期可以蓄水,以及恢复河水流的泥石流。

布拉賓市長除了利用防御基礎建設, 也利用了她的戰略規劃權力, 確保洪水多發區的新發展包括适当的排水和抗御力措施。 由市長負責的西約克郡太空發展策略包括了明確的政策, 要求所有新的發展都達到地表排水的綠地径流速率, 并在可行的情况下融入蘇地區。 這個政策框架确保了增長不會增加下游的洪災風險, 以及新社区从一开始就要具有抗御力。

成功的策略:城市防洪工作

英國的許多策略都實現了有效的防洪防洪和水管理效果。 這些策略具有共同的特色,包括注重自然解決、社區參與和長期計劃。 它們都將在水上下流,

绿色基建和自然解决方案

近年城市水管理最重大的变化之一是向綠色基础设施的轉移,以补充传统的灰色基础设施。 綠色屋頂、雨園、沙拉、透水人行道以及建築的湿地都從源頭捕捉和管理降雨,降低流入排水系統的径流量和速度。 曼徹斯特大學的研究表明,广泛采用綠色基础设施可以降低城市集水區地表水淹水風險高达50%,同时也可以提供空气质量、生物多样化和心理健康的效益。

市長政策在加速采用绿色基础设施方面一直至关重要。 倫敦可持续排水計畫、曼徹斯特綠色基础设施框架和西約克郡自然洪水管理方案都反映了地區在這個领域的領導作用。 这些政策為開發商提供了指導,為改造现有鄰居分配了資金,并为绿色空间的覆盖制定了目標。 最有效的政策是把规划要求和財務刺激措施结合起来,比如降低安裝蘇地產的地表排水費。

洪水警示系統和社区复原力

光靠物理防御不足以保護群落不受洪災。 給居民和企業準備和疏散時間的洪災警報系統同样重要。 市長們在改善區域洪災警報系統的协调和覆盖范围方面发挥了关键作用。 市長主持的大曼徹斯特抗洪能力论坛召集了緊急服務、地方議會和環境局,以定期演習的方式計劃洪災事件和測試警報系統。

由環境署支持的集水合作計畫(Catchment Partnership)常常由聯合政府共同出资, 與當地社群合作制定洪災行動計畫、安裝地產防洪、建立自願防洪網路。 這些計畫讓居民有能力擁有自己的抗洪能力, 同时也能加强社會關係,

长期战略规划和适应性管理

最具复原力的城市是那些有不确定性的計劃的城市。 气候变化預測表明降雨模式會繼續改變,海洋也將繼續上升,但這些改變的准确時間和规模仍然不明朗。 适应性管理方法在基础设施设计和投資决策中建立灵活性,讓城市隨著条件的演化而做出反應。 泰晤士河Estuary 2100計劃是适应性管理的主要例子,它有不同海平面升高速度的路径,以及更宏大的防禦措施的触发點。

市長們有战略權力將適應性管理嵌入到地區的規劃框架之中。 要求洪災危機评估來考慮氣候變遷的假想, 以及只批准那些顯示長期抗御力的發展, 市長們可以確保今天做出的决定不會鎖定後世世代代的脆弱。 這種方法需要與環境局和提供最佳气候科學的學院密切合作。 英國氣候變遷委員會的適應性報告為這些決定提供了宝贵的證據基础。

水的有效管理的挑戰和障碍

氣候變遷、資源限制、城市發展壓力、以及制度分化等, 都繼續阻碍著全面城市水應力的進步。

气候变化和极端天气

英國氣候變遷委員會的2022年進步報告發現, 國家的調整速度還不夠快, 氣候變暖造成的風險。 強大降雨事件是造成城市地表水淹沒的主要原因, 預計2080年代在高排放情景下會變得更強烈20-30%。 这意味着, 以歷史降雨模式為目的的排水系統將被例行地覆蓋, 即使是更新到可持续排水基础设施。

沿海城市面临海平面上升的附加威脅,這增加了潮汐洪泛和暴風雨潮的風險。 泰晤士大橋旨在提供2070年前的保護,如果海平面上升比預期快,可能需要比預期早一些。 沿海城市和河口城市的市長必須為這起事件做出計劃,這需要做出難於保護的地區以及通過管理下的調整而讓其适应的決定。

供资限制和相互竞争的优先事项

英國的防洪資金由環保局的防洪援助計畫提供,每年向优先計畫分配約8億英鎊。 該計畫的資金不足以满足全部需求,尤其是氣候變遷增加了需要的投資。 國家稽核局估計,保持目前防洪水平所需的防洪總成本要大大高于可得到的資金。 因此,市長必須做出一些難於分清的選擇,常常會偏愛那些保護經濟資產的計畫,而不是那些服務於更小、更脆弱的社群的計畫。

聯合政府可以通過市長的規定來補充中央資金,但可以提高的金额受國會稅金增量的政治可接受性所限。 市長們不愿增加稅金,尤其是在平均收入较低的地区,而他們只能依靠中央政府的拨款和競爭競選程序。 如此的資金的不确定性使得他們很難計劃長期的基建方案,也難于留住具有提供复杂防洪工程所需專業人才。

城市发展压力

英國面临巨大的住房短缺,政府每年要建造30萬座新住宅。 大部分發展集中在现有的城區,其中土地稀少,而很多可使用的棕田地點都位于洪水危險區。 市長們必須平衡建造新住宅的迫切性,避免洪灾的增加。 使用可持续的排水系統可以減輕新开发的影響,但只有它們被设计、安装和维护到高标准。 英國西部大學的研究發現,很多新开发的蘇地區設備维护不善,或被後來所有者移除,从而削弱了其效能。

中央政府推行的計畫改革,包括擴張允許的發展權,在未完全計劃下,便可以進行官員到住宅的轉換,這削弱了市長們在新發展中實施排水标准的能力。 市長們要求強大權力,要求所有新的發展中都使用水分,并在基本建设的全年中强制实施維持協議。 沒有這些權力,新的發展的累积效果将继续增加城市集水區的地表水流和洪水風險。

体制分裂和协调

英國的水管理涉及到一系列复杂的机构,其責任相互重叠,而且有時相互矛盾。 環境局、水公司、地方理事会、联合主管部门、排水委员会和海洋管理组织都扮演了角色。 实现這些机构之间的有效协调是一個持久的挑戰。 市長可以使用召集權把利益相关者聚集在一起,但他們對很多重要角色缺乏直接的權力。 例如,水公司是私人所有和监管的,也就是市長不能直接做出投資決定。

地表水淹水是城市中最常见的洪水。 地表水排水的責任由水公司和地區委員會分擔, 由他們來負責高速公路排水。 當雨量超过系統時, 通常不清楚由哪個組織來負責。 2007年英國夏季洪災後的皮特評論建议在每一區指定一個地方洪涝局, 以协调地表水管理。 大部分市長現在都通过共同的權力來履行這項作用, 但协调的挑戰仍然很嚴重。

关于加强市领导地位的

藉由證據證明什麼可行,

增强市長的權力與資源

中央政府应考虑把更大的水管理和防洪權和资源下放給地鐵市長。這可以包括控制地鐵局部分的防洪資金,讓市長們在更長的時間範圍內計劃投資方案。 市長們也應有更強的強大执法權,要求新發展中需要蘇地區安全系統,并确保維護協議能長期得到遵守。 地方政府協會呼吁全面審查地方政府的防洪資金,包括通过商業利率補充或社区基础设施稅筹集专项资金的能力。

将水管理纳入空间规划

市長們應利用策略性計劃力量, 將水管理考量嵌入所有空間規劃的決定中。 這意味著所有重大發展都要求洪災风险评估, 強制纳入 SuDS , 并确保排水網路能適應未來的氣候。 空間發展策略應該找出適當發展的區域, 以及那些仍應成為蓄洪或綠色空間的區域。 包括水管理和氣候抗御力等特定政策的西約克郡太空發展策略, 提供了其他合併的當局可以遵循的樣板。

投資綠色與適應性基礎

實驗中, 大多支持在绿色基礎和自然基礎的城市水管理解决方案上投資。 市長們應該為绿色空间的覆盖、绿色屋顶的安装以及城市自然水道的修复制定宏伟的目標。 資助方案應該优先安排提供多重效益的項目,包括抗洪、改善水质、提高生物多样性和公共福利。 大曼徹斯特市的樹林方案和利兹自然洪水管理計劃展示了牧師領導者如何加速這些方法的投資。

提高公众参与和社区复原力

市長們應該投資公共參與計畫, 建立群體抗洪能力。 其中包括支持成立防洪行動團體、提供財產防洪拨款、以及开展防洪防洪的公開宣傳運動。 最有效的參與計畫把居民當做抗洪能力的合作伙伴,而不是被动的保護受援者。 集團當地的相關者共同制定水管理策略的集團合作,提供了一個實驗模式,供市長們擴大與支持。

未來方向:适应不确定的气候

展望未來,城市水管理中的市長政策必須進化,以迎接迅速變化的氣候挑戰。 未來十年對做出關鍵的決定,將鎖定未來世代的應變能力或脆弱程度。 數個主題可能會決定此地區的市長領導人的未來。

城市將不僅會做出基于不确定的氣候預測的固定基建設計, 反而會采取灵活的策略, 隨著氣候變化而調整。 《泰晤士河2100年計劃》為此提供了一個樣本, 以及以海平面升高為基礎的升級措施的引發點。 其他城市的市長應為自己的集水區制定相當的適應性計畫。

數位科技融入水管理將加速。 排水網路、实时洪涝監控系統、以及用天氣預測數據的預測分析等智能感應器能幫助城市更有效地應付降雨事件。 市長們應支持這些科技的部署, 并確保所產生的數據能與緊急服務、水公司和地區委員會公開分享。

第三,抗洪筹资需要创新方法。 在中央政府的資金有限的情况下,市長們需要探索其他的資源,包括綠色的债券、市內的债券以及從改善的保護中受益的開發商和地產所有者的捐款。 抗洪保險概念把資本成本和在气候壓力下防洪的绩效联系起来,提供了一個可能改變的模型,為需要的大规模投資提供资金。

英國的市長在城市水管理和防洪方面的作用比以往任何时候都重要。 随着氣候變遷的激化和城市人口的增长,今天的市長們會決定城市是兴旺,還是在更常、更嚴重的洪水壓力下抗爭。 倫敦、曼徹斯特、利茲和其他城市的證據顯示,大胆、周密的政策可以有效降低洪灾風險,同时改善城市环境的質量。 然而,持续的承诺、充足的资金和與国家机构和當地社群的有力协调,是建设有抗力、水力更強的城市所必不可少的。