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全世界各国政府都面临着需要關注、資源和行動的重重挑戰。 從醫療危機和經濟不穩定到環境退化和社会不平等,急迫的問題似乎無止境。 然而,資源 — — 不管是金融、人力或時間 — — 都天生有限。 这一根本的限制因素迫使政府做出艰难的抉择,先處理哪些公共政策問題,再延遲,再完全搁置。 理解政府如何把公共政策問題放在优先位置,对于想真正投入民主机构和寻求做出更有效决策的公民而言,是至關重要。

社會關注從一般的擔心到政府日程上的优先項目,這一段旅程是复杂但可以理解的,涉及兩個不同但彼此交织的基礎階段:問題的定義和日程的制定。 這篇文章全面探索了政府如何通導這一複雜的地貌,考察了政策定義的理論框架、实用方法、主要角色和真實世界的挑戰。

理解政策议程:从社会条件到政府优先事项

政策議題是指决策者關注並优先處理行動的問題、問題和關注。 然而,并不是社會上存在的每個問題都自動成為政府議題的一部分。 從社會的「條件」(可能不可取但常被容忍的)到要求政府行動的「政策問題」, 并不是自動或純客观的,而是政治性的、社會上建立的进程,各種角色都爭相設計問題和影响优先秩序。

學者們找出了不同層次的議題, 幫助解釋這個過程。 公共議題包含了所有受到社會關注的問題, 以及政府或决策者必須處理的問題或問題。 政府議題包括决策人和政府官员對他們自己認為重要的議題和主題的關注。 除此之外, 約翰·金登創造了一個叫做决策議題的新議題, 被理解為政府議題中的一小部分, 不仅吸引了决策者的關注, 也為决策者的行動提供了条件。

政策日程是动态的,反映了不断变化的社会价值观、优先秩序和政治背景。 一個社會認為緊急的問題可能甚至不能在另一個國家被表達成關注,在同一國家,优先秩序會在數十年內或隨著政治領導的改變而急剧改變。

政策优先性的复杂性

決定政策优先性是任何政府都非常挑戰的任務, 因為可能要同时達到多重目標, 探索多面性的政策空間, 公共政策的執行效率低,

任何政府都需考虑优先选择哪些政策目标和战略,因此,要完成的任務是艰巨的,因为同時要追求目標、多种選擇、意料之外的执行效率低下、政策之间的复杂相互依存。 例如,教育投资可能會對醫療成果、經濟生产率和犯罪率的降低产生外溢效应。 相类似,環境政策也會影響經濟增長、公共卫生和社会公平。 這種互聯性使得政策难以孤立地估計。

更糟糕的是,當政府把資源分配到不同的政府辦公室時, 中央需要處理政治經濟方面的考量, 面对不完善的監督, 正面的網路效果可以掩蓋政府官員的無能, 更嚴重的是, 這種情況可能會引發一些刺激因素, 以將公款轉作私人所得。

問題定義:關鍵的第一步

問題定義是决策周期中的关键起点, 一個社會問題或關注被精心分析、框架及宣佈, 可能要求政府介入, 包括從「某種東西錯了」的一種普遍看法轉而更精确地理解問題的性质、範圍與嚴重性。

如何界定問題,對將來要考慮的解決方案有深远的影響。 同一問題的不同定義(如:如:個人失敗與结构性不平等)导致了非常不同的政策应对措施。 如果贫困被理解为个人失敗 — — 缺乏動機、工作道德差或選擇不善 — — 政策应对措施可能侧重于行為干预、工作訓練方案或福利對工作的要求。 相反,如果把贫困定义为根植于制度不平等、工资不足或缺乏機會的结构性問題,政策解决方案就可能强调最低工资的提高、累進性税收或教育和基础设施的投资。

如此起步的關鍵在于理解問題的方式以及它是否深深地塑造了所有之後的政策行動,包括制定可能的解決方案,以及實施和最终的評估。 這就是為什麼宣傳團體、利益組織和政治角色在如何塑造公共言論中問題的形成方面付出了很大努力。

议程设置:政府行动的通道

议程的制定主要指某些問題被選出供政府注意與行動的过程,

政治因素、民意、媒體注意力和游说努力都可能影響制定议事日程的進程。 關於议事日程的研究從從媒體研究開始就已經進展了。 20世纪中叶, 媒體出現後, 议事日程的進展很快就影響了理论, McCombs 和 Shaw(1972年) 等學者也展示了媒體如何塑造公众对什麼重要議題的看法。

排期的特点是過程過程, 其內容不僅取决于參與者或機構的個人價值, 也取决于這些角色是否認為优先的主体有被執行的可能。 这意味着即使一個問題被广泛認同為重要,

聚焦事件的作用

危機、丑聞或突发事件可以迅速把某些問題提升到日程上。 這些「聚焦事件」可以使公眾和政府注意力大為转移。 自然灾害、恐怖攻擊、經濟危機或流行病等公共卫生急迫事件可以立刻把先前處於邊緣的問題轉變成需要立即行動的重中之重。

美國的國際大陸是全球最受歡迎的國家。 例如,COVID-19大流行迅速提升了公共卫生基础设施、疫苗研制和经济救助措施,成为全球政府日程的重中之重。 类似地,高知名度的警察暴力事件可以使刑事司法改革突然成為政治爭議的重點。 這些焦點事件為政策改變提供了機會,而政策改變可能不存在。

政策优先化中的主要行为者

建立议程很少是單獨的, 而是涉及多個角色, 提供不同的看法和资源。 了解誰影響政策优先秩序,

当选官员和政治领袖

政治人物和議員可以支持各项事业,決定立法的重點。 選舉官員會帶來自己的政策偏好,這些偏好是由他們的思想承諾、黨纲和選舉承諾所塑造的。 政治領袖,尤其是總統、首相或總督等首席行政官,具有重要的議題制定權力,能讓公众專心,提出立法,并分配資源。

政府机构和官僚

國內的職業公务员和技術專家在找出新問題、开展研究和研發政策提案方面发挥着至关重要的作用,他們的專業知識和机构記憶讓他們在排位化进程中具有價值。

媒体组织

媒體有能力突出或淡化特定問題,从而影響公共論壇。 新聞報導可以扩大某些問題,而忽略其他問題,塑造什么是公共,以及延伸而來,决策者也認為其重要性。 媒體的日程制定功能既能通過某個問題得到的報導量,也能通過如何描述這個問題。

利益集团和民间社会

支持特殊原因的组织想影響政策优先秩序。 管理日程制定的一个重要方面是處理有組織利益集团的政策需求,有組織的利益集团或利益集团花了不少時間決定他們所認為的可取的政策优先秩序和成果。 這些團體运用了包括游说、公共運動、研究传播和聯盟建设在内的各种策略提升自己在政府议事日程上的優先問題。

公共

總之,公眾的聲音才是使决策者合法化和施壓的目標。 民意調查、選舉、抗議和其他形式的公民参与等形式所表達的民意,既給决策者提供了限制,也提供了機會。 在民主制度中,公眾持续關心某個問題可能使政府在政治上忽略它付出了高昂的代价。

影响政策的优先性的因素

政府決定哪些問題值得优先注意,

問題的嚴重性和廣度

問題的规模和嚴重性大大地影響了它的優勢。 問題可能包括經濟挑戰、社會不平等、環境問題或公共卫生危機。 影響大量人口、造成重大傷害或威胁基本社會价值的問題往往會受到更优先的關注。 死亡率、經濟成本或受影响人口數量等衡量值有助于量化严重程度。

急迫性和時序

决策者們以緊急、重要和可行性為重。 有些問題需要立即注意,因为拖延會造成更糟糕的后果。 公共卫生急迫、天災和經濟危機通常都属于此類。 “政策窗口”的概念,在條件一致以讓行動成為可能時,需要很短的時間,也影響了時間的考量。

民意和政治地位

政策日程由各种因素所塑造,包括民意、利益團體宣傳、政治領導和体制安排。 引起选民共鸣或引起重大公共关注的問題更可能得到政府的关注,尤其是在民主制度下,選舉官員必須對政黨偏好做出反應,以保持政治支持。

可行性和现有资源

政策議題也受時間、資源和政治可行性等限制。 如果找不到有效的解決方案,如果成本太高,或者政治反對使行動不可能成功,甚至連急迫和重要的問題都可能得不到优先。 政府必須考慮是否具备有效解決問題所需的技術能力、資源和政治資本。

符合战略目标和价值

符合政府大部战略目标、黨纲或國家价值观的問題更可能优先。 這包括符合國際承諾、憲法授权或長期發展目的。 例如,那些致力于聯合國可持续发展目標的國家可能會把那些推动這些目標的問題放在优先位置。

證據和專家共识

科學上的不确定性或專家的分歧可能延遲或阻止問題受到优先關注。 科學上的問題、后果和可能的解决办法等可靠證據的提供會影響著优先秩序。 當專家就問題的性质和干预的有效性达成一致時,决策者可能更有信心采取行動。 相反,科學上的不确定性或專家的分歧會延遲或阻止問題受到优先關注。

政策优先次序的方法和框架

政府使用各种系統化方法來評估和排位政策問題。 這些方法旨在為原本可能只是一場或纯粹政治性的專案程序帶來更大的嚴肅、透明性和一致性。 人們認為,這項政策是一種不合理的、不合理的、不合理的、不合理的、不合理的、不合理的、不合理的、不合理的、不合理的。

成本收益分析

經濟方法旨在量化干预所需要的資源和已取得的成果的价值。 政府可以計算不同政策方案的净效益或利益成本比率,找出哪些措施能提供最大的投資收益。

然而,成本效益分析有局限性,很多重要的政策成果,如改善生活质量、减少不平等或环境保护,都难以货币化,此外,这种方法可能低估弱势人口或后代获得的利益。

多條理決定分析

許多方法都以优先為主, 有些比其他方法更具規定性, 使用多標準方法提供最佳框架,

排序矩阵可以幫助一個組織做出決定,通过選擇、权衡和运用標準來系统地把選擇比對,从而縮小選擇。 这种方法包括:确定相关的標準(如重度、急迫性、可行性和公平性 ) 、 分配權重以反映其相对重要性,以及比照這些標準來評分每個政策問題。 系统性的比對有助于使决策过程更加透明、更合理。

建立明确的排位定義標準, 包括制定一套明晰且可衡量標準, 以導導排位定義的進行,

利益攸关方磋商和审议

吸收利益攸关方参与和促进合作至关重要,可确保政策优先次序的确定具有包容性、符合利益攸关方需要、有效,而且利益攸关方参与的关键战略包括进行利益攸关方分析,以确定关键利益攸关方及其利益、制定利益攸关方参与计划,概述参与的方法和频率、通过讲习班、会议和其他论坛促进利益攸关方之间的协作,并确保利益攸关方的反馈被纳入优先事项的确定进程。

精心策划的进程讓包括公民、專家、利益團體和政府官員在内的不同利益方聚集一堂,通过有條理的对话討論优先事项。 這些进程可以提高决策的合法性,融入不同的观点,并就优先事项达成共识。

循证决策

以證據为基础的方法强调利用最佳的研究和數據來為优先排序的決定提供資訊。 政策制定需要深入地研究现有的數據、研究和對各种政策選擇的考量。 其中包括審查系统性的評論、政策評估、以及咨询科學專業,以了解什麼是有效的、對誰有效的、在什麼条件下有效的。

協助政策优先排序的策略和工具包括不同形式的公共卫生資料、利益相关者介入方法和政策分析、界定被關注的問題的指南以及不同的概念策略,以接近政策分析和設計。

民意調查

政府通常會用民意調查來測量公民的關注和偏好。 這些調查可以揭示哪些是公众認為最重要的,公民對目前政策有多滿足,以及政府希望追求的优先顺序。 民意調查提供了宝贵的投入,但也存在一些局限性 — — 民意可能动荡、信息不全或受問題如何描述的影响。

7月(3天)

專家投入對需要專業科學、醫學或技術知識的問題尤其有價值。

政治和战略考量

政治因素不可避免地會影響著政府的优先秩序。 政府會考慮問題如何與黨纲、選舉承諾、聯盟協議和領導优先秩序相配合。 有時批評者會認為政治因素會破坏理性的政策制定,但也會反映出民主的问责制 — — 選舉官員會追求他們所競選的日程。

政策优先化进程:主要步骤

政策优先通常包括若干共同的步子。

辨識和問題定義

政策流程通常始于找出需要注意的社會問題或問題。 這涉及到掃描環境以尋找新問題、監督現有的情況、以及認清情況恶化到需要政府介入的程度。 如前所述,這一階段如何界定問題,大大地塑造了後來決定。

信息收集和分析

政府一旦找出問題,就收集了相關信息,以了解其範圍、原因和可能的解决办法。 這可能涉及到重視現有研究、委托新研究、咨询專家以及研究其他司法管辖区如何處理相似的問題。 政府一旦面對新的議題,就將進行收集信息的过程,或者說,要"搜索",這會要求有不同的專業專業,如何解決問題。

利益攸关方磋商

協助确保各種觀點被考慮, 并能夠建立對最终政策決定的支持。

制定和应用

政府制定評估和比對問題的標準。 選擇适当的標準來判斷可能項目的利弊, 對於避免決定偏見或隱藏的議題, 以及確保每個人都在同頁面上,

排名和選擇

依據分析與標準的應用性, 依次依次排出問題的排位。 這個排位程序可能會涉及定量分數、定性判斷或兼而有之。 結果是, 排位列前列, 導導著資源分配與政策發展 。

裁判和通信

政治領袖們會在政治、战略與實際因素的關鍵點上做出決定。 之後這些決定會傳達給利益關鍵方與公眾,

監控與審查

監控與評估政策結果, 對於确保政策有效及達到预期目的, 至关重要, 監控與評估政策結果時,

政策优先化的挑戰

政策优先化仍面临許多挑戰,

相互竞争的优先事项和取舍

政策优先排序的共同挑戰包括相爭的優先權、有限的資源、不确定性和复杂性以及權力動力。 政府必須在同等值得的問題之間做出難以取舍的決定。 專用于某一优先事项的資源必然意味著其他优先事项的資源會少,从而造成零和動力,从而引起利益關注者之間的衝突。

有限资源和能力限制

金融限制、人手有限和机构能力限制限制了政府能有效同步處理的問題。 即使問題明顯重要且紧迫,资源稀缺也可能阻止了行動。 在開發國家或經濟下滑期間,情況尤为严重。

不确定和不完全信息

决策者通常必須做出排序決定,但不能完全掌握問題的範圍、潜在解决方案的有效性或成功的可能性。 科學上的不确定性、數據差距以及複雜社會系統的內在不可预测性,都使得難于有自信地估量优先顺序。

短期壓力与长期需要

政治制度常常會為短期思考提供刺激。 選舉官員在選舉中會把那些需要持續、長期努力的問題放在优先位置,而這些問題很快就會有显著的結果。 這會導致在预防、基础设施或其他利益隨時間而逐步增加的方面投資不足。

力量不平衡和不平等

并非所有聲音在政策优先方面都具有同等的分量。 组织良好的利益團體、富人和強大的企業可能比边缘化的社群或分散的公共利益有不相称的影響力。 這可以造成反映強者偏好而非最弱者的需要的優先。

认知比瑟和高溫

人權的決定者會受到各种认知偏見,這些偏見可能扭曲了优先秩序。 提供偏見可能导致最近公開的問題超重。 確認偏見可能會使决策者偏愛支持其原有偏好的信息。 失去偏見可能使政府更能应对防止損失,而不是取得同等收益。

体制分裂

相當複雜的政府系統有多重機構、政府層層和司法權限,因此协调优先工作可能極為困難。 政府不同部分可能追求相互矛盾的优先工作,导致效率低和政策不协调。 如此一來,政府就可能陷入困境。

理解日程的理论框架

政治科學家已建立幾項有影響力的理論框架,

金東的多流框架

約翰·金登的有影響力的模式表明,三條獨立的流會合起來時會制定日程:問題流(承認存在問題 ) 、 政策流(有可行的解決方案) 、 政治流(政治意志和機會 ) 。 當這些流會發生,常常是在以事件或政治變更為焦點而建立的「政策窗口 」 , 問題會迅速進入決定的日程。

平方理

制定日程是一股流動的動態,它會受到長期穩定的時刻的影響,會有膽小和增長的改變,但也會受到破裂和強大的改變的影響。 弗蘭克·鮑姆加特納和布賴恩·瓊斯把平衡的理念应用到政策进程中,其中决策中長期的穩定性會因大規模的改變而偶爾被打断。 這個理論有助于解釋為什麼一些問題在日程上會保持多年,而其他的問題卻突然在注意力和政策反應上發生了巨大的改變。

倡导联盟框架

這種框架强调共同政策信念的行为者聯盟的作用,协调其事業,以影響政策。 成熟的、既定的政策子系統的特点是行为者聯盟相对穩定,而那些子系統包含主要的角色,他們扮演守門人的角色,能控制政策問題的形成。 理解這些聯盟及其策略有助于解釋某些問題取得或失去優先性的原因。

机构分析

制度性方法强调正式的規矩、組織结构和既定程序如何左右议程的制定。 不同的体制安排 — — 如總統與議會制度、聯邦與單體制或多数與共识的民主 — — 產生了不同的政策优先性。

背景: 如何在設定中排列先后次序

國家背景是政策優先權的關鍵。 政府如何确定政策優先權,

民主制度与权威制度

民主體制、民意、選舉和利益團體宣傳在決定优先秩序方面扮演了更大的角色。 專制政權可能更不受公共壓力的影響,但仍必須對精英偏好、經濟表现和政權穩定的威脅做出回應。 不同政權型態的排位排序过程的透明度和问责制也大不相同。

3 3 4 4 4 3 3 3 3

開發國家往往會面临更嚴重的資源限制,必須把基本需要放在优先位置,如基础设施、醫療和教育。 在过去50年中,有越来越多的國家使用國際組織提供的指南來制定其發展策略,而今天,這些指南的最佳例子就是聯合國建立的"可持续發展目標"(SDGs ) 。 開發國家可能更注重生活质量、環境可持续性或技術創新。

危机對正常時代

通常,在危机中,不管是經濟、安全或公共卫生急迫,优先化进程往往更加集中、迅速、集中到眼前的威脅上。 正常時期可以更加周密、参与性和面向長期的排列。

不同的政策域

國家安全決定可能涉及不同的角色和标准, 環境問題可能比經濟政策需要更長的時間範圍。 了解這些區域特有差异對有效的优先性很重要。

改善政策优先次序:最佳做法和建议

政府可以採取提高決定的質量、合法性與效果的做法。

建立清晰、透明的標準

政策制定者可以建立明确的标准和指標,吸引利益相关者参与,促进合作,以及监督和评估政策成果,同时确保向所有利益相关者明确传达标准和准则。 明确標準有助于确保一致性、减少隱性偏見的影響,使利益相关者了解决策的依据。

投資數據與證據

更佳的資訊能讓人做出更好的決定。 政府應投資於數據收集、研究能力和證據综合,

吸引不同利益攸关方

包括受影響的社群、專家、民间社會和其他利益關注者等的包容性进程,會產生更合理、更有效的優先權。 參與應該是有意义的,而不是表面化的,有真正的機會投入來影響决策。

短期和长期展望

有效的优先排序需要既能解決眼前的需要,又能解決長期的挑戰。 獨立的咨詢機構、長期計劃或憲法等机制能幫助保護長期的重點不受短期政治壓力。

考慮公平和分配效果

該計畫將各種政策選擇如何影響各種人群, 尤其要關注可能缺乏政治聲望的弱势或邊緣社群。

建立机构能力

Effective prioritization requires skilled personnel, appropriate analytical tools, and well-designed processes. Investing in training, technology, and institutional development enhances government capacity to make sound prioritization decisions.

保持灵活性和可适应性

許多政府都必須保持灵活性, 以應付意外事件、新資訊或變化的環境。

有效交流決定

向民眾解釋优先决策, 就能建立理解與支持。 清楚的通訊, 說明某些問題被优先排序的原因、使用什麼標準、以及涉及什麼取舍,

公民在政策优先方面的作用

公民們可以更瞭解政府如何优先處理問題, 以及如何找出發聲機會。 官方官員會做出正式的排序決定,

投票和投票

選舉讓公民有機會選擇不同政策議題的候選人和政党,

宣傳和积极性

公民可以組織起來,利用游说、公共運動、抗議或聯盟建設等策略,為特定問題發聲。 公民和宣傳團體必須從战略角度來設計問題,利用焦點事件來影響政策优先。 持續宣傳可以提升那些可能被忽视的問題。

参与磋商

公民參與提供重要投入,

持有政府

公民可以監督政府是否遵循所宣示的优先顺序, 評估政策效果,

新出现的趋势和今后的方向

政策优先顺序在繼續發展,

資料分析與人工智能

包括機械學習和人工智能在内的先进分析工具正越来越多地被用于分析大型数据集,找出新問題,以及模型化不同政策优先秩序的潜在影響。 借助尖端計算技术,各項工程正在研發分析方法,可以讓政府了解如何在計算社会经济發展的複雜性的同时,优先制定公共政策,而這些工具在应对21世紀的重大社會挑戰中至关重要。

参与性和蓄意民主

許多人對此感到很期待。 人們對更注重优先的參與方式日益感興趣,包括公民會議、参与式预算编制以及其他讓普通公民在确定优先秩序中有更大发言权的机制。 這些創意旨在讓优先秩序更加民主,更能符合社群需求。

系統思考和複雜性科學

人們在對政策問題的思考中, 也注意到了政府所持的系統方法, 即: 互為依存、回應環路、意想不到的后果。 人們在對政策進行模擬,

和世界合作

氣候變遷、大流行病、移民、網路安全等議題超越國界, 需要國際協調制定优先秩序。

复原力和适应性治理

人們日益认识到不确定性和快速变化,因此政府要优先建立复原力,即承受和适应震荡的能力,而不是优化特定預期的未來。 這涉及到多样化方法、保持灵活性和投资于适应能力。

案例:政策在实务中的优先顺序

研究現實世界的事例可以表明确定优先次序程序在实践中如何发挥作用,以及影响成果的因素。

公共卫生优先化

公共衛生機構定期有時會有系統地优先安排, 以分配有限的資源, 以兼顾相爭的衛生需求。 它們可能會使用疾病負擔(按死亡率、发病率或殘疾年限衡量 ) 、 预防性、干预措施的成本效益、健康公平因素以及社區的優先權。 多樣性決定分析有助于平衡這些不同因素,以找出优先的衛生問題和干预措施。

基建投資

許多政府都以經濟影響、安全改善、環境效果、公平使用、技術可行性、政治支援等為主,

气候和环境政策

環境優先權必須平衡眼前需求與長期可持续性, 經濟上對生态保護的考量, 以及當地對全球責任的影響。 環境問題的長期範圍和科學复杂性, 都對優先權提出了特殊挑戰。

经济发展战略

許多政府都以預期為目標, 這種目標可能會受到內部政治協議、模仿成功國家或广泛的國際共识(最佳做法)等的推动。 發展优先必須考慮部門相互依存、能力限制以及使一国的成功策略在另一國無效的因地制宜因素。

結論: 預測政策优先性的复杂性

政策优先是治理最根本和最具挑戰性的任务之一。 政策进程是現代社會治理的基石,它涉及一系列的阶段,用以指导政府政策的制定、执行和随后的评估。 政府如何決定首先要處理的問題,會深刻地影響到社会福利、經濟繁荣、社會公平和民主合法性。

無論是哪種方式, 都無法讓政府及民眾更能參與這些重要決定。 系统性的策略, 包括明確的標準、強烈的證據、利益相关者介入、透明交流, 都能提高優先的品質,

政策优先是指有系統地評估和排序政策,以确定在有資源和相爭需求的情况下,可执行哪些政策,而且对于确保高效和有效地分配资源,以及政策在实现其预期目的方面是有效的,是至关重要的。

美國的經濟和經濟都受到影響。 社會正面临日益复杂的挑戰 — — 從氣候變遷和技术破壞到人口變化和全球健康威脅 — — 有效的政策优先排序就變得愈來愈重要。 政府必須平衡相爭的需求、克服不确定性、對不同的利益關注者利益做出反應,以及做出將來世世代代的未來的選擇。

對於公民而言,理解优先排序如何能增强更有效的宣傳、更明智的投票和更有意义地参与民主治理。 即使有問題進入了日程,成功的政策成果也得不到保障 — — 注意是必要的,但還不夠。 贯穿政策进程的持續参与 — — 從议程制定到执行和评估 — — 是确保政府优先事项真正符合公共利益的关键。

總之,政策优先化反映了我們想要建立的价值、公正和社會的類型等根本問題。 如果這些決定能有更大的透明度、更堅固和包容性,我們就能努力建立更有效、更公平、更能符合全社会所有成員需要的治理。

新增资源

許多資源提供了宝贵的洞察力:

公民與决策者都能夠協助於更有效、更公平、更適合政策优先排序。