引言:全球城市化的挑戰

至2050年,世界近70%的人口將生活在城市,新增25亿人到城市。 如此快速的城市化對政府提供住房、交通、水、衛生和能源基础设施造成了巨大的壓力。 計劃、融资和實施這些工程的能力在很大程度上取决于國家的治理结构。 兩種主流模式 — — 联邦和單一模式 — — 如何辨明、如何资源和如何解决城市化的挑戰。 了解其不同的方法对于决策者、城市规划者和寻求有效基础设施解决方案的投資者至关重要。

聯邦系統在全國政府與區域州或省份之間分配權力, 每個州或省份都有合宪定義的責任。 單體系統集中了中央政府的权力, 由中央政府自行決定把權力下放給地方行政。 這些结构性的差異, 造成了管理城市增長、資助基建以及平衡相爭的區域利益等反差策略。 這篇文章深入考量了兩種模式, 比較了他們的效绩, 并突出了城市可持续发展的经验教训。

联邦政府和城市化

美國、印度、德國、加拿大和澳大利亞等聯邦國家的城市政策和基建投資大多是分散的。 州或省政府對土地使用、分区、交通规划、公共住房和當地公共服務具有主要權力。 這種安排讓地區政府可以適應當地的情況 — — 菲尼克斯等日光帶城市可以优先注意水的保存,而芝加哥等北大都市則注重於轉運的提升。 聯邦制的灵活性常常會產生有创意的、因地制宜的应对城市化壓力。

美國政府負責制的法案指出,在美國,基础设施的人均支出在國內的開銷和低收入地區的開銷上相差很大。 美國政府負責制的法案指出,在美國,人均基础设施支出相差很大,农村和低收入地區更落后。 如此不平衡的發展可能加剧现存的不平等,破坏國家經濟的凝聚力。

聯邦系統中的协调挑戰

聯邦主義的另一個特征是需要政府间的協調。 高速鐵路或州際高速公路等主要基建工程常常跨越州界,需要就资金、标准和時間达成协议。 例如,加州的高速鐵路工程连接了洛杉磯和舊金山,但部分由于州政府、聯邦監管和地方政府之间的爭議,它也遭遇了數十年的拖延和成本超支。 相關的,印度智慧城市任務涉及到中央政府、州政府和市公司之间的协调,导致其实施瓶颈。

聯邦系統也使資金複雜。 很多國以下政府缺乏借款能力或收入来源來為大型城市基础设施提供资金。 它們必須依靠聯邦拨款、公私合营或债券市場。 在美國,聯邦政府通过基础设施投資和工作法(IIJA)等方案提供交通資金,但各州必須爭取這些美元,有時會留下小城市的服務不足。 世界银行指出,在聯邦背景下,“垂直的财政失衡”往往需要复杂的轉帳机制,以延遲工程和增加行政成本。

聯邦城市管理的成功案例

德國的聯邦制度是全國最強的州政府,它讓全國的萊茵-魯爾大都会區(Lhenghersverbund (交通協會)模式)得以协调地进行地區规划。 運輸模式整合了跨多州铁路、公共汽车和有轨电车服務,是高效公交的全球基准。 加拿大聯邦政府的加拿大基础设施投资方案通过和各省的双边协定,在尊重省內优先秩序的前提下,為數以千計的城市工程提供了資助,包括水处理和绿色中转。

在印度,聯邦制讓馬哈拉施特拉邦和古吉拉特邦推行強烈的城市化策略,包括專業工業走廊和地鐵鐵擴張,而比哈尔邦等更貧窮的邦則更重地依靠中央計劃。 這種灵活性可以加速生動地區的增長,但也有在同一個國家內形成雙速城市化进程的風險。

单一政府和城市化

法國、日本、韩国等單位國家的中央政府對城市政策和基础设施投資具有極權。 地方政府在權力下运作,必須遵守国家法律、标准和計劃指南。 中央集權可以讓全國制定统一的政策、精简資源、协调長期规划。 比如,法國的國家城市规划局(Agency for ruénovation urbaine ) , 用中央拨款的預算,在贫困的區區协调大规模更新工程。

單體制度可以快速应对國家城市化的挑戰,因为决策不需要多州达成共识。 日本中央政府通过土地、基础设施、交通和旅游部(MLIT),推动高速鐵路(Shinkansen)的擴張、抗震建築法以及從東京到农村城市的一致的紧凑城市政策。 如此相關的一致性确保了國家的優點 — — 如减少碳排放或增加住房供应 — — 都得到各地的落实,而不是要接受大區商議。

中央化规划的風險

法國的國際政策也讓政府更能理解,而政府卻不斷地在經濟上造成一些困難。 然而,集中化也帶來了有案可查的風險。 统一政策可能忽略了當地的情況,导致不适当或低效的投資。 巴黎的住宅政策可能會在馬賽或里昂失敗,而法國的氣候、人口和经济结构也不同。 法國城市政策批评者認為,自上而下的规划造成了大片、不完善的郊区(banlieues),受到社會孤立和服務不足的影響。 英國的國家計劃框架也因此受到批評,因為它有利于東南的發展,加剧了地區經濟的不平衡。

另一個缺陷是官僚惰性。 由于决策需要多個中央部會的批准,因此計畫可能會面临很長的延遲。 倫敦的Crossrail(Elizabeth Line)計畫虽然最终成功,但因中央政府机构一再修改其范围和資金而比計劃的要長了十年。 在單位制中,地方領袖的自主性有限,無法調整計劃,以满足社群需求,這可以降低公民参与和信任度。

中央集成的卓越典范

南韓的快速城市化是受中央有力計劃的指引的 — — 政府建造了整个新城市,如行政首府塞容,并建立了連接大部分大城市的高速鐵路一体化網。 中央政府也通过政府支持的建筑公司管理住房供應,有助于稳定首爾繁荣市場的价格。 法國的大巴黎快車是200公里的自动化地鐵工程,它正由一家國家所有制公司(大巴黎協會)提供,它具有单一的國家觀點,可以避免聯邦制度可能造成的分化。

日本在基础设施老化和人口下降方面的經驗也表明,单一體制度可以快速地支撐。 中央政府支持“合力城市”政策,向整合服務和减少無序扩张的市市提供金融刺激。 这一自上而下的方法比許多聯邦國家所看到的分散的、由市場驱动的計畫更为有效。

比较分析:优缺点

基础设施筹资和投資

聯合國制度可以把國家稅金轉拨给貧民區,英國的「平息」計劃就是如此,但這會造成依赖性,也可能不反映本地的重點。 世界银行的2023年基建筹资報告建議采取混合方式:集中資金,分散实施,讓當地政府能適應國家的策略。

执行速度

美國的高速鐵路是一項快速的工程。 统一政府一般都提供更快的大規模。 中國高速鐵路网建在单一體系統下(尽管有部分省政府參與 ) , 15年內由零公里擴大到4萬公里以上。 反之,美國甚至努力建造50公里真正的高速鐵路。 然而,單體速度可以以社区投入為代价:项目可能不經充分磋商而進行,导致社会流离失所,以及以后的法律挑戰。 聯邦制度如果有多重否决权,可能會更慢,但會以更广泛的買入而产生效果。

革新和實驗

聯邦主義的优势在于政策實驗。 國家可以扮演「民主的利弊 ” , 在城市挑戰中試驗新的方法,如拥堵定价、包容性區划或綠色建築法。 新加坡的住房發展局模式最初是當地先行實驗,然后再成為国家政策。 單身體系統也可以创新,但通常都是通过國家實驗方案而不是地區性举措。 英國的園林城市計畫和法國的QQQQQartier標誌都以中央設計的實驗為開始。

公平和地区差距

聯合制一般都更能減少地域不平等,因为中央政府可以通过财政轉拨款重新分配資源。 德國聯合制雖然分散,但包含一個強大的平衡机制(Länderfinanzausgleich ) , 平衡國家收入。 沒有這種机制,聯合制可以產生鲜明的反差,如巴西:圣保罗的基础设施是世界一流的,而北部城市缺乏基本卫生设施。 2022年的经合组织報告發現,歐合邦內的邦內不平等比單一制高30-40%,突出的國內不平等性挑战。

案例研究:聯邦诉單位行動

美國(聯邦) – 基建投資與工作法

2021年簽署的《國際司法協議》在五年內拨款1.2萬亿美元用于道路、桥梁、公交、宽带和清洁能源。 實施需要聯合聯邦机构、州交通部和地方政府的配合。 法案提供了一個协调的全國愿景,但各州必須提交符合聯邦指南但能反映本地需要的計劃。 這造成了延遲:截至2024年,只有一小部分經許可的基金達到了建設工程。 布魯金斯研究所的研究發現,那些原本有更強大計劃能力的州進展速度,而其他州則滞后。 案例表明,聯邦主義的灵活度,但也表明了它的摩擦力。

法國( 团结) – 大巴黎快車

大巴黎快車是环绕巴黎的200公里68站式自動地鐵系統,預算為420亿欧元。 由國家企業大巴黎公司(Société du Grand Paris)牵头, 工程得到了中央政府的一致資金和精简的核准。 建築始于2015年, 2024年開通首條线路, 預期2030年全面完工。 工程包括了國家法律规定的本地居民的環境新規模和工作配额。 地方市長有一些投入,但中央政府掌握了最后的權力。 這個自上而下的方法使工程一直如期和在預算內,與典型的大中转工程形成鲜明的对比。

新出现的趋势:各系统的一致性

實際上,純聯邦和單一模式是少有的。 许多国家都采用了混合模式。 英國传统上是单一的,它把權力下放給蘇格蘭、威爾斯、北爱尔兰和合併的當局(如大曼徹斯特、西米德蘭 ) 的市長。 這些地區机构現在控制交通和住房預算,模仿了聯邦的特色。 类似地,印度的聯邦制度也日益由中央政府制定國家城市使命(如Atal Rejuvelation and City Transition),以有条件的資助刺激了國家的遵守,而這個趋势是集中的。

科技也正在推动著城市治理的數位平台 — — 智慧城市儀表、集成票、開放資料入口 — — 在國家制定但本地實施的標準時效果最好。 聯邦和單體國家都采用了這些工具。 世行的城市發展司[ 提倡一种“符合目的的”方法,即治理结构的演化符合城市挑战的规模和性质,而不是僵硬地遵守憲法模式。

氣候變遷是另一股推动合力的力量。 德國等聯邦國家利用國家气候法對各州實施了具有约束力的目標,而日本等單位國家則給城市以更灵活的零碳區域實施。 C40城市網 顯示,大城市的市長,不管國家制度如何,常常是政府中最有抱負的行为者,有時會回避政府惰性。 這說明有效的城市化治理可能不那麼依赖正式的结构,而更多地依赖于领导力、财政能力和公民参与。

結論:什麼對城市基建最有效?

聯邦制和單體制在应对城市化的挑戰上都無從說出來。 最佳方法取决于國家的歷史、文化、財政能力以及所需基础设施的本質。 聯邦制提供了地方性反應、灵活性和创新,但有不平等和协调性失敗的風險。 聯邦制提供了一致性、速度和公平,但可以扼殺地方性倡議,忽略地表現實。

德國是聯邦國家,通过強力的财政平衡和州際协调实现了國家公平。 關鍵的教訓是,治理结构必須與清晰的角色、充足資源和學習及調整机制相配合。

美國的聯合國和美國的聯合國都將在2019年的聯合國內建設。 随着城市化的加速,政府應注重實力改革:加强市金融,改善政府间协调,投資數據和分析,以及建立所有各層的能力。 聯合國和單體框架的選擇不如現實制度能否有效地把政策意向轉換成交付的基础设施重要。 有了正確的設計和政治意愿,聯合國和單體州都能建立21世紀要求的具有弹性、包容性和可持续性的城市。

本篇文章借鉴了经合组织地區發展政策司、 布雷顿森林机构基本建设倡議[ 和 世界银行的可持续城市報告[(2023)]。