Table of Contents
إن فهم كيفية قيام الحكومات بوضع القوانين والسياسات أمر أساسي للمشاركة في الحياة المدنية، وتشمل هذه العملية مؤسسات متعددة، وضوابط وموازين، ومدخلات عامة لوضع قواعد تحكم المجتمع، ومن المشروع الأول لمشروع القانون إلى تنفيذه وتنقيحه في نهاية المطاف، تعكس كل خطوة المداولات الدقيقة اللازمة لموازنة المصالح المتنافسة، وهذه المادة توفر لمحة عامة مفصلة ومرحلة من مراحل عملية وضع القوانين والسياسات، استنادا إلى أمثلة من الديمقراطيات التمثيلية في جميع أنحاء العالم.
عملية وضع القوانين
وتبدأ عملية وضع القوانين الرسمية عادة بتقديم مشروع قانون أو قرار، في حين تختلف التسلسل الدقيق حسب البلد، فإن معظمها يتبع نمطا مماثلا من الاقتراحات، واستعراض اللجنة، والمناقشة في الطابق السفلي، والتصويت، والموافقة التنفيذية، ويساعد فهم هذه المراحل المواطنين على معرفة كيف يمكن لأصواتهم أن تشكل القوانين التي تؤثر على حياتهم اليومية.
اقتراح مشاريع القوانين ومنشأها
وقد يصدر مشروع قانون من مشرع أو وزارة حكومية أو لجنة خاصة أو حتى من خلال مبادرات المواطنين، وفي العديد من النظم البرلمانية، يعرض الفرع التنفيذي - من خلال الوزراء - معظم التشريعات، وفي النظم الرئاسية مثل الولايات المتحدة، يقدم كل عضو في الكونغرس مشاريع قوانين، على الرغم من أن الرئيس كثيرا ما يقترح الأولويات من خلال رسائل أو مقترحات للميزانية التنفيذية، كما تقوم مجموعات المصالح، وأجهزة التفكير، ومنظمات الدعوة بدور في صياغة مشاريع القوانين المقترحة وفي الضغط على قضايا محددة.
فعلى سبيل المثال، قد تولّد حملة شعبية بشأن الصحة العامة اهتماما كافيا لحفز ممثل على تقديم مشروع قانون بشأن وضع العلامات الغذائية، وغالبا ما يشكل مصدر مشروع قانون مساره المبكر، وتتقدم مشاريع القوانين التي تحظى بدعم ثنائي أو دعم تنفيذي واضح بسرعة أكبر من المشاريع التي تفتقر إلى دائرة واضحة.
الصياغة والمقدمة
وبعد تحديد فكرة عن القانون، يجب ترجمة هذا القانون إلى لغة قانونية دقيقة، ويعمل في كثير من الأحيان محررو المهن الذين يسكنون في مكاتب المستشارين التشريعيين أو في وحدات الصياغة البرلمانية مع مقدم المشروع لتحويل أهداف السياسة العامة إلى نص واضح وقابل للتنفيذ، وهذه الخطوة تتطلب اهتماماً دقيقاً بالقوانين القائمة، وتتعارض مع الأحكام الدستورية، والآثار العملية على المحاكم والوكالات الإدارية.
وبعد صياغة مشروع القانون، يُدخل رسمياً في المجلس التشريعي، ويمكن إدخاله في النظامين الأساسي والعليا، وإن كان ينبغي عادة أن تبدأ مشاريع القوانين المتصلة بالإيرادات في البيت الأدنى، ويتلقى مشروع القانون عدداً من اللجان أو أكثر لها اختصاص على موضوعه، وهذه اللحظة هي بداية العملية التشريعية رسمياً.
استعراض اللجنة وجلسات الاستماع
وتعتمد معظم الهيئات التشريعية على اللجان التي تقوم بأعمال مفصلة لدراسة مشاريع القوانين، وتعقد اللجان جلسات استماع علنية يمكن فيها للخبراء والمسؤولين الحكوميين والمواطنين المتضررين الإدلاء بشهاداتهم، كما أنها تؤدي جلسات للإدلاء بالشهادة، يقترح فيها الأعضاء إجراء التعديلات ويصوتون عليها، ويمكن للجنة أن تبلغ مشروع القانون بشكل إيجابي وغير ملائم أو مع التغييرات الموصى بها، وفي كثير من الحالات، يمكن للجنة أيضا أن تقتل مشروع قانون بمجرد عدم التصرف فيه.
وتسمح اللجنة باستعراض القضايا المعقدة مثل المدونات الضريبية أو المعايير البيئية أو لوائح الرعاية الصحية، ووفقاً للكونغرس الأمريكي، يموت أكثر من 90 في المائة من الفواتير في اللجنة ، مما يؤكد على قدرة هذه الهيئات الأصغر على حفظ البوابات، ويوفر تقرير اللجنة المجهزة جيداً إطاراً قيّماً لمناقشة الحدود ويساعد المشرعين الآخرين على فهم الآثار المحتملة.
المناقشة والتصويت
وبعد موافقة اللجنة، ينتقل مشروع القانون إلى القاعة بكامل هيئتها، ويمكن أن تقتصر المناقشة على الاتفاقات الزمنية أو القواعد أو استخدام السؤال السابق، وفي بعض النظم، مثل مجلس الشيوخ الأمريكي، يمكن أن تؤخر المناقشة غير المحدودة )الرئيس( أو تلغي الإجراءات ما لم يصوت الأغلبية العظمى للاحتجاج بالإستنساخ، وفي النظم البرلمانية، كثيرا ما تكون المناقشة أكثر تنظيما، مع رئيس الوزراء أو الوزراء المعينين الذين يجيبون على الأسئلة ويدافعون عن الموقف الحكومي.
وحالما تنتهي المناقشة، تصوت الدائرة، فأغلبية بسيطة تكفي عادة لمعظم التشريعات، وإن كانت بعض التدابير - شأنها شأن التعديلات الدستورية أو المعاهدات أو تجاوز الحد الأعلى لحق النقض، ويمكن إجراء عملية التصويت بالصوت أو التصويت أو النظام الإلكتروني، وتعطي الأصوات المسجلة المواطنين الشفافية في كيفية تصويت ممثليهم على كل مسألة.
لجان المؤتمرات والمصالحة
وفي الهيئات التشريعية الثنائية، يجب أن تصدر مجلسا المجلسين مشروعات متطابقة، وإذا كانت النسخ تختلف، فإن لجنة مؤتمرات تتألف من أعضاء من كلا المجلسين تعقد في كثير من الأحيان للتفاوض على نص توفيقي واحد، ثم تُرسل الصيغة المتفق عليها إلى كل غرفة للموافقة النهائية، ويمكن أن تكون هذه الخطوة مكثفة، إذ قد تنطوي على التفاوض على مخصصات الميزانية أو تفاصيل البرامج أو الأحكام التنظيمية، وأحياناً ما تقبل غرفة المبادرة التغييرات التي أدخلتها الغرفة الثانية، دون أن تُقبل.
الموافقة التنفيذية
وبعد أن يجتاز المجلسان مشروع القانون المطابق، يقدم إلى رئيس الدولة أو رئيس الحكومة للموافقة عليه، وفي معظم النظم الرئاسية، يستطيع الرئيس التنفيذي التوقيع على مشروع القانون أو نقضه أو السماح له بأن يصبح قانوناً دون توقيع بعد فترة محددة، ويتمتع بعض المديرين التنفيذيين بفند من النقض يسمح لهم برفض بنود الإنفاق المحددة مع الموافقة على الباقي، وإذا ما نقضت السلطة التنفيذية مشروع القانون، يجوز للهيئة التشريعية أن تحاول تجاوز حق النقض بأغلبية كبيرة.
وفي النظم البرلمانية، يمنح الملك أو الرئيس عادة الموافقة الرسمية على سبيل بطبيعة الحال، ولكن قدرة الحكومة على قيادة الأغلبية تكفل نادراً ما يُمنع التشريع الذي تقترحه في هذه المرحلة، ويُعتبر شرط التوقيع أو الإعلان ميلاد نظام أساسي جديد، رغم أن الأنظمة اللازمة لتنفيذ القانون قد لا تزال تتطلب مزيداً من أجهزة الإدارة من وضع القواعد.
دور المؤسسات الحكومية
ولا تحدث عملية وضع القوانين في فراغ، بل تتشكل من الأدوار الدستورية للفرعين التشريعي والتنفيذي والقضائي، وكل منهما له صلاحيات ومسؤوليات متميزة.
الفرع التشريعي
وتتمثل المهمة الرئيسية للهيئة التشريعية في صياغة القوانين والمناقشة وسنها، كما أن فروع مثل كونغرس الولايات المتحدة، وبرلمان الولايات المتحدة، وبرلمان بوندستاغ، تعمل كمنتديات للتمثيل والمداولات، ويمثل المشرعون مقاطعات أو أحزاب جغرافية، ويضعون وجهات نظر مختلفة في الطابق الأرضي، كما يشرفون على السلطة التنفيذية من خلال جلسات الاستماع والتحقيقات، وسلطة المحفظة، ونظراً لأن الهيئة التشريعية تتحكم في التمويل، فإن موافقتها على الميزانيات السنوية والمخصصات.
الفرع التنفيذي
وفي حين أن السلطة التشريعية هي التي تطبق القانون، فإن الرؤساء ورؤساء الوزراء ورؤساء الوزراء والهيئات الإدارية يصدرون لوائح تنظيمية، وينفذون القوانين ويديرون البرامج الحكومية، وفي كثير من البلدان، فإن السلطة التنفيذية أيضاً تملك سلطة اقتراح التشريعات وإصدار أوامر أو مراسيم تنفيذية تكون لها قوة القانون في ظل شروط معينة، وعلى سبيل المثال، فإن الاتفاقات التجارية وإعلانات الطوارئ وإعادة التنظيم الإداري كثيراً ما تتعدى على العملية التشريعية إلى حد ما، وإن كانت لا تزال خاضعة للمراجعة القضائية.
وتضطلع الوكالات التنظيمية بدور هام بوجه خاص في تنفيذ السياسات، وهي تعتمد قواعد مفصلة تستبعد اللغة الواسعة للنظام الأساسي، وتستلزم عملية وضع القواعد عادة فترات إخطار الجمهور وتعليقاته، مما يتيح لأصحاب المصلحة إمكانية تقييم كيفية تطبيق القوانين، كما أن منبر [اللوائح.gov] في الولايات المتحدة يتيح للجمهور إمكانية الوصول المباشر إلى القواعد المقترحة والقدرة على تقديم التعليقات.
الفرع القضائي
ويمكن للمحكمة أن تفسر القوانين وتحدد ما إذا كانت تمتثل للدستور، ومن خلال المراجعة القضائية، أن تلغي نظاماً أساسياً ينتهك الحقوق الأساسية أو يتجاوز السلطة التشريعية، كما أن القرارات التاريخية، مثل Brown ضد مجلس التعليم (الفصل) أو ، توضح الأحكام القضائية المتعلقة بصياغة القوانين المتعلقة بمسألة ماديسون .]
عملية وضع السياسات
وكثيرا ما تسبق السياسات التشريعات الرسمية، وتضع الحكومات سياسات لمعالجة المشاكل الاجتماعية والاقتصادية والبيئية المستمرة، وتوفر دورة السياسات إطارا لفهم كيفية إدراج المشاكل في جدول الأعمال، وكيفية صياغة الخيارات، وكيفية تنفيذ القرارات وتقييمها.
جدول الأعمال
ولا تحظى كل مشكلة باهتمام الحكومات، بل إن وضع جدول الأعمال ينطوي على تركيز الاهتمام العام والرسمي على مسائل محددة، فالأحداث مثل الكوارث الطبيعية والأزمات الاقتصادية أو الحوادث ذات النطاق العالي يمكن أن تُدخل في جدول أعمال السياسات، كما أن مجموعات الدعوة، والتغطية الإعلامية، وتقارير الخبراء تؤدي دوراً في ذلك، وكثيراً ما تفتح فرصة تغيير السياسات لفترة وجيزة، ويعمل منظمو السياسات المهرة على تضافر مشكلة مع حل عملي والإرادة السياسية للعمل.
صياغة السياسات
وبمجرد إدراج مسألة في جدول الأعمال، يقوم واضعو السياسات والمحللون بوضع حلول ممكنة، وتشمل هذه المرحلة البحث، وتحليل البيانات، والتشاور مع الخبراء، وتقييم النهج البديلة، ويجوز للحكومات أن تعقد اجتماعات لفرق العمل، أو إصدار ورقات خضراء، أو التماس مدخلات عامة من خلال الدراسات الاستقصائية وأفرقة التركيز، وعلى سبيل المثال، يمكن للحكومة التي تعالج تغير المناخ أن تنظر في فرض ضرائب على الكربون، أو نظم الحد الأقصى والتجارة، أو الإعانات المتجددة، أو الجمع بين كل خيار وتقييمه من أجل تحقيق الفعالية، والتكاليف، والجدوى السياسية، والإمكانيات المحتملة.
اعتماد السياسات
ويمكن أن يتم التبني عن طريق التشريع أو النظام التنفيذي أو الإجراءات التنظيمية، وفي كثير من الحالات، تتطلب السياسات موافقة تشريعية لضمان التمويل أو السلطة القانونية، غير أن بعض السياسات - لا سيما تلك التي تندرج ضمن السلطة التقديرية الإدارية القائمة - يمكن اعتمادها عن طريق وضع قواعد للوكالات دون قوانين جديدة، ويعتمد اعتماد سياسة ما على بناء التحالفات والتفاوض والتسوية، وكثيرا ما تعكس الصيغة النهائية المأذون بها المفاضلات بين مختلف مصالح أصحاب المصلحة.
تنفيذ السياسات
التنفيذ هو المكان الذي تلتقي فيه السياسة بالواقع، إذ تضع الوكالات الحكومية برامج، وتصدر أنظمة، وتدريب الموظفين، وتخصص الموارد لتنفيذ السياسة المعتمدة، وهذه المرحلة عرضة للاحتكاك، ويمكن أن يؤدي عدم كفاية التمويل أو المقاومة من المتضررين إلى تأخير أو إبطال الآثار المقصودة، ويتطلب التنفيذ الفعال مبادئ توجيهية واضحة، ومقاييس للأداء، وآليات للتغذية المرتدة والتكيف.
تقييم السياسات
ويجب رصد السياسات لتحديد ما إذا كانت تحقق أهدافها، ويمكن أن يقوم التقييم على الصعيد الداخلي مراجعو الحسابات الحكوميون - أو الخارجيون، أو الباحثون الأكاديميون أو المنظمات غير الحكومية، كما أن تدابير النتائج مثل خفض معدلات الفقر، أو تحسين المؤشرات الصحية، أو انخفاض مستويات التلوث، تقارن ببيانات خط الأساس، وإذا ما انخفضت السياسة، يمكن تنقيحها أو استبدالها؛ وإذا نجحت، يمكن توسيعها أو جعلها دائمة، وتغلق مرحلة التقييم حلقة العمل وتغذي الدروس المستفادة في مراحل جدول الأعمال.
المشاركة العامة في صنع القوانين
وتعتمد الديمقراطية الصحية على المواطنين المنخرطين الذين يؤثرون على القوانين التي تحكمهم، فالمشاركة تتخذ أشكالاً كثيرة من التصويت إلى العمل المباشر.
التصويت والانتخابات
وتمنح الانتخابات للمواطنين سلطة اختيار ممثليهم، والتمديد، والتأثير على اتجاه التشريع، ويمكن للناخبين أن يكافأوا أو يعاقبوا شاغلي المناصب استنادا إلى سجلات تصويتهم، كما أن معدلات الانطلاق، وقواعد إعادة التفكيك، وقوانين تمويل الحملة تؤثر جميعها على كيفية ترجمة الأصوات بفعالية إلى نتائج سياساتية.
المشاورات والتعليقات العامة
وفي أثناء صياغة السياسات ووضع القواعد، كثيرا ما تدعو الحكومات إلى إبداء تعليقات عامة، إذ تتيح على الإنترنت، والجلسات العامة، وجلسات الاستماع للأفراد والمنظمات تبادل آرائهم، مثلا، عندما تقترح وكالة حماية البيئة في الولايات المتحدة معيارا جديدا لنوعية الهواء، تنشر إشعارا في السجل الاتحادي وتقبل التعليقات الخطية قبل إصدار قاعدة نهائية، ويمكن لهذه التعليقات أن ترغم المنظمين على تعديل الأحكام أو جمع أدلة إضافية.
الدعوة والضغط
- إنشاء جماعات للدعوة من الرابطات التجارية إلى العمل البيئي غير الربحي من أجل تثقيف الجمهور وصانعي القرارات في أماكن أخرى، حيث يوفر هذا التعبئة، عند إجراءها بشفافية، لصانعي القانون الخبرة ومنظورات أصحاب المصلحة، غير أن الشواغل المتعلقة بالتأثير غير المتناسب للمال في السياسة قد أدت إلى دعوات إلى قواعد أكثر صرامة للكشف عن المعلومات وإلى فرض قيود على مساهمات الحملة الانتخابية.
الاستفتاءات والمبادرات
وفي بعض الولايات القضائية، يمكن للمواطنين مباشرة سن أو إلغاء القوانين عن طريق الاستفتاء أو المبادرة، ولدى سويسرا، وكثير من الولايات المتحدة آليات راسخة من أجل الديمقراطية المباشرة، وعلى سبيل المثال، يتيح نظام كاليفورنيا للاقتراح للناخبين إنشاء نظام أساسي جديد أو تعديلات دستورية، وفي حين أن الديمقراطية المباشرة يمكن أن تخول الشعب العادي، فإنها تثير أيضا شواغل بشأن تأثير الحملات الممولة تمويلا جيدا وتعقيد تدابير الاقتراع.
التحديات في عملية وضع القوانين
ورغم أهميتها، يواجه وضع القوانين عقبات متكررة يمكن أن تؤخر أو تشوه النتائج.
الاستقطاب السياسي
ويمكن أن تجعل الانقسامات الأيديولوجية المشتركة بين الأطراف حلاً وسطياً، وفي البيئات الشديدة الاستقطاب، قد يعطي المشرعون الأولوية لإخلاص الأحزاب من أجل إيجاد أرضية مشتركة، مما يؤدي في كثير من الأحيان إلى قفل، حيثما يقتضي الأمر، التشريعات أو يضعفها التعديل الحزبي، كما أن الاستقطاب يقلل أيضاً من ثقة الجمهور في العملية التشريعية، حيث يرى المواطنون أن ممثليهم يركزون على تحديد النقاط السياسية أكثر من حل المشاكل.
التعقيد والظلم
وكثيراً ما تتناول التشريعات الحديثة مسائل مترابطة مثل الرعاية الصحية أو المناخ أو الهجرة التي تشمل لجاناً ووكالات متعددة، ويمكن أن يؤدي الحجم الهائل للمعلومات وعدد أصحاب المصلحة المعنيين إلى إبطاء التقدم، كما أن العقبات الإجرائية، مثل متطلبات الأغلبية العظمى، أو الألياف، أو قواعد اللجان الصارمة، إلى إضافة مستويات أخرى من التأخير، ويمكن أن يمنع الظلم الحكومات من الاستجابة بسرعة للأزمات العاجلة، كما يتبين من حالات التأخير في الميزانية.
تأثير المصالح الخاصة
ويمكن لمجموعات المصالح الممولة تمويلاً جيداً أن تمارس نفوذاً كبيراً على التشريعات من خلال الضغط، والإسهامات في الحملات، والوصول إلى المشرعين، وفي حين أن لجميع أصحاب المصلحة الحق في التماس حكومتهم، فإن اختلال التوازن في الموارد يمكن أن يضعف السياسة نحو مصالح ضيقة ومنظمة جيداً بدلاً من الصالح العام الأوسع نطاقاً، فالإصلاحات مثل اللجان المستقلة لإعادة التفكيك، وتمويل الحملات العامة، وقواعد أخلاقية أقوى تهدف إلى التخفيف من هذه المشكلة، ولكنها تظل مثارة.
السرعة ضد التداول
ويتطلب وضع القوانين توازنا دقيقا بين المداولات الشاملة والإجراءات في الوقت المناسب، وقد يؤدي الكثير من المداولات إلى الشلل، بينما قد يؤدي السرعة المفرطة إلى وضع قوانين غير مصممة بشكل سليم تترتب عليها نتائج غير مقصودة، وقد اختبر وباء COVID - 19 قدرة الحكومات على سن تشريعات طارئة بسرعة، وقد نجح بعضها في اتخاذ تدابير محددة الهدف، بينما اعتمد آخرون قوانين شاملة تتطلب تنقيحا كبيرا فيما بعد، ويساعد البناء في شروط الغروب والاستعراض الدوري على إدارة المبادة بين السرعة والجودة.
خاتمة
إن وضع القوانين والسياسات عملية معقدة ومتواترة تشمل العديد من الجهات الفاعلة والمؤسسات، ومن خلال إدخال مشروع قانون إلى تنفيذه وتقييمه، يتيح كل مرحلة فرصا للمشاركة والإشراف، ويفهم المواطنون الذين يفهمون كيف تعمل الحكومة على نحو أفضل من أجل الدعوة إلى إدارة فعالة ومنصفة وشفافة، سواء عن طريق التصويت أو الاتصال بممثليهم أو المشاركة في المشاورات العامة، ويلعب الأفراد دورا أساسيا في تشكيل القوانين التي تحدد مجتمعاتهم المحلية، ولكن النظام غير فعال.