دور جلسات الاستماع في الكونغرس في إصلاح سياسة الهجرة

التأثير الدائم لجلسات الاستماع البرلمانية بشأن سياسة الهجرة

وتشكل جلسات الاستماع التي تعقد في الكونغرس عنصرا أساسيا في العملية التشريعية الأمريكية، وهي بمثابة قناة حاسمة بين الشواغل العامة وتحليل الخبراء ووضع القوانين الرسمية، ولا توجد في مجال السياسة العامة هذه المهمة أكثر وضوحا أو نتيجة للهجرة، ونظرا للتعقيد المتأصل في قانون الهجرة، وتداخله مع الأمن القومي، والقدرة التنافسية الاقتصادية، والالتزامات الإنسانية، توفر عملية الاستماع محفلا منظما ومعروضا بدرجة عالية من الوضوح للمناقشة، وتتيح هذه الدورات لصانعي القوانين أن يسجلوا الأنظمة التنفيذية القائمة،

وعلى عكس المناقشات التي تجري في الطابق الأرضي والتي كثيرا ما تدون للاستهلاك الحزبي، فإن جلسات الاستماع تقدم عمقا فريدا من التحقيق، ويمكن لأعضاء اللجنة استجواب الشهود تحت القسم، وطلب وثائق محددة، واستكشاف المفاضلات الدقيقة في مجال السياسات التي تضيع في الأجزاء الإخبارية من 30 إلى الثاني، بينما يلاحظ النقاد بشكل صحيح أن جلسات الاستماع يمكن أن تتحول أحيانا إلى مسرح سياسي، فإن دورهم في تشكيل إطار الهجرة الوطني على مدى القرن الماضي لا يمكن إنكاره باستمرار.

The Core Functions of Immigration Hearings

وفي حين أن الجمهور كثيرا ما يرى جلسات الاستماع بمثابة منبر للمراقبة، فإنها تؤدي وظائف متعددة متميزة ومتداخلة في إطار النظام الإيكولوجي لسياسات الهجرة، فهم هذه الأدوار أساسي لفهم سبب استثمار مجموعات المصالح والوكالات الحكومية وصانعي القوانين استثمارا كبيرا في التحضير لهذه الأحداث.

تنظيم جمع المعلومات وتجميع المعلومات

The most straightforward function of a hearing is the collection of information. Congress does not have the administrative capacity of the executive branch, nor does it have the technical expertise of specialized agencies like U.S. Citizenship and Immigration Services (USCIS) or Customs and Border Protection (CBP). Hearings allow legislators to draw directly into that expertise. Subpoena power compels reluctant agencies to produce data on visa frames, border apprehen.

وهذه الوظيفة التي تُعنى بتقصي الحقائق هي مهمة حيوية بالنسبة للهجرة لأن النظام معقد بشكل مذهل، إذ أن جزءاً واحداً من تشريعات الإصلاح، مثل قانون أمن الحدود، والفرص الاقتصادية، وتحديث الهجرة لعام 2013، يتطرق إلى عدة نظم فرعية: التحقق من العمالة (التأشيرة الإلكترونية)، ومؤشر التنوع على اليانصيب، وتراكم البطاقات الخضراء القائمة على الأسرة، وبرنامج العمال المهرة H-1B، وسجل أولويات الإنفاذ الداخلية.

الرقابة التنفيذية ومساءلة الوكالة

وتقوم الوكالات الإدارية في وزارات الأمن الداخلي والعدل والدولة بتنفيذ سياسة الهجرة إلى حد كبير، وتوفر جلسات المراقبة فحصاً دقيقاً لهذه الوكالات، وعندما يحدث فشل في السياسة العامة، مثل الانهيار الأمني الحدودي العالي أو تراكم كبير في قضايا اللجوء، تكون جلسات الاستماع التي تعقدها الكونغرس الآلية الرئيسية لطلب الإجابات، ويُدعى الأمناء والمديرون إلى الإدلاء بشهاداتهم، ويواجهون في كثير من الأحيان تدقيقاً شديداً من الطرفين.

فعلى سبيل المثال، أدت سياسة الفصل بين الأسرة لعام 2018 إلى عقد عدة جلسات مراقبة عالية الاستيعاب، وكان على أمناء الأمن الوطني والصحة والخدمات الإنسانية أن يشرحوا التفاصيل التشغيلية لسياسة " التسامح الزائيري " ، وأن يشرحوا الصعوبات التي تواجه جمع شمل الأسر المنفصلة عن ذويها، وأن يدافعوا عن المبررات القانونية لهذه الممارسة، ولم توفر هذه الجلسات سوى تنازلا عاما بل أثرت أيضا على القيود المالية اللاحقة والإصلاحات الإدارية.

Public Legitimation and Coalition Building

وبالإضافة إلى التجمع التقني للوقائع، تؤدي جلسات الاستماع وظيفة سياسية عميقة، وتساعد على بناء موافقة عامة على الخيارات الصعبة في مجال السياسات، وتوفر جلسة استماع منبرا لأصحاب المصلحة، بمن فيهم قادة الأعمال، ونقابات العمال، وموظفو إنفاذ القانون، والمدافعون عن المهاجرين، للتعبير عن تأييدهم أو معارضتهم لاقتراح تشريعي، كما أن وجود كاميرات تابعة للجنة البرنامج والتنسيق وإمكانية التغطية الإعلامية يضاعف هذا الأثر، ويحول غرفة اللجان إلى مرحلة وطنية.

وعندما تعقد لجنة جلسة استماع بشأن الفوائد الاقتصادية لإصلاح الهجرة، تشير إلى أن المسألة تُؤخذ على محمل الجد، ويمكن استخدام شهادات الشهود في المناقشات التي تلت ذلك وفي الحملات الإعلامية لضغط الأعضاء غير المتنازلين، وهذه الوظيفة الشرعية هي السبب في أن تحديد مواعيد جلسة استماع الدولة غالبا ما يعتبر انتصارا تكتيكيا كبيرا من جانب أو من جانب آخر، ويمكن أن تؤدي جلسة استماع حسن التوقيت إلى تحويل أقوال الشهود المشهودة كما شوهدت في عام 2013.

ميكانيكية جلسة استماع: من شدولنغ إلى ماركوب

وينظم المسار من فكرة السياسة العامة إلى قاعات الاستماع قواعد صارمة وحساب استراتيجي مكثف، وتقضي العملية على نطاق الجلسة وأثرها النهائي.

الولاية القضائية وجدول الأعمال

وتعقد جلسات الاستماع المتعلقة بالهجرة في المقام الأول في اللجان القضائية لمجلس النواب ومجلس الشيوخ، على الرغم من أن لجنة الأمن الداخلي تعقد أيضا جلسات استماع بشأن مسائل إنفاذ الحدود والأمن، ويتمتع رئيس اللجنة بسلطة كبيرة لوضع جدول الأعمال، ويقررون ما إذا كان ينبغي عقد جلسة استماع، وما هو الموضوع المحدد الذي سيُنظر فيه، ومن سيدعى للإدلاء بشهادته كشاهد، ويستدعى حزب الأقلية عادة شاهداً على نفسه، ولكن الأغلبية تتحكم في الهيكل العام.

هذه القوة التي تضع جدول الأعمال تعني أن جلسات الاستماع غالبا ما تعكس الأولويات التشريعية لحزب الأغلبية، وقد تعقد لجنة الجمهورية جلسات استماع تركز على تجاوزات التأشيرات والمخاطر الأمنية للهجرة غير القانونية، بينما قد تركز لجنة خاضعة للسيطرة الديمقراطية على الأزمة الإنسانية على الحدود وعلى الحاجة إلى طريق للمواطنة للدريام، واختيار موضوع الاستماع هو في حد ذاته عمل سياسي يشير إلى ما يعتزم الحزب اتباعه في التشريع.

اختيار الشهود وتكريمهم

الشهود هم من صميم أي جلسة استماع، وستشمل جلسة الاستماع النموذجية للهجرة فريقا يتألف من ثلاثة إلى خمسة شهود، يكون متوازنا في كثير من الأحيان لتمثيل وجهات نظر مختلفة، وكثيرا ما يُطلب من الشهود الحكوميين، مثل مدير اتحاد المحاكم الإسلامية أو مفوض الشرطة المدنية، تقديم مواقف محايدة إدارية، وإن كانوا يخدمون في سعادة الرئيس، ومن بين الشهود الخارجيين ممثلون عن منظمات الدعوة، وأساتذة القانون المتخصصين في قانون الهجرة، والمسؤولين الحكوميين والمحليين، والأفراد الذين تؤثر عليهم سياسات الهجرة تأثيرا مباشرا.

الاستعدادات مكثفة، ويقضي الشهود أياماً في إعداد الشهادة الخطية، ويُعرضون على موظفي اللجنة أو منظماتهم الخاصة من أجل جلسة الأسئلة والأجوبة، ويمكن أن تحدد نوعية هذه التحضيرات نجاح جلسة الاستماع، ويمكن للشاهد الذي يُلقي عليه الشك أن يهيمن على دورة الأخبار، بينما يمكن للشاهد المُهذب أن يحجب فعلياً خط التحقيق ويحمي موقفه المفضل من السياسات.

The Question-and-Answer Dynamic

أما فترة الاستجواب الرسمية التي تحكمها عادة قاعدة الخمس دقائق، فهي حيث يحدث العمل الحقيقي، ويستخدم الأعضاء هذه المرة لتقديم الحجج القانونية، أو الإمساك بالشهود في تناقضات، أو استخلاص وقائع محددة تدعم سردا محددا مسبقا، وكثيرا ما يكون ذلك هو المكان الذي تصبح فيه الفجوة الحزبية أكثر وضوحا، ويستخدم فيه العضو الذي يستجوب شاهدا عدائيا أسئلة حادة، بينما يسمح استجواب شاهد ودود بإجراء حوار تعاوني أكثر تصميما لبناء سجل مؤيدا.

إن قدرة الرئيس على إنفاذ القانون، والاعتراف بالأعضاء، والبت في نقاط النظام، تشكل تدفق الجلسة، وفي جلسات الاستماع الرفيعة المستوى، تملأ الغرفة بالموظفين والصحافة والمراقبين المهتمين، وكثيرا ما يكون التوتر شاحبا، مما يعكس المخاطر الكبيرة التي تنطوي عليها قرارات سياسات الهجرة.

دراسات الحالة: جلسات الاستماع التي تتقاسم قانون الهجرة

ويوضح بحث الأمثلة التاريخية المحددة الأثر الملموس لجلسات الاستماع التي تعقد في الكونغرس على مواضع قانون الهجرة الأمريكي.

قانون إصلاح ومراقبة الهجرة لعام 1986

وقد شكلت جلسات الاستماع التي عقدتها اللجنة الدولية للمخابرات إنجازا تشريعيا هاما من خلال عملية الاستماع، وخلال أوائل الثمانينات، عقدت اللجنة الفرعية المعنية بالهجرة التابعة للسلطة القضائية لمجلس الشيوخ، برئاسة السيناتور آلان سيمبسون، جلسات استماع مستفيضة بشأن مشكلة الهجرة غير المأذون بها، وركزت هذه الجلسات بشدة على دور العمالة كمغناطيس للهجرة غير القانونية، وقدم الشهود بعد الشهود، بمن فيهم أرباب العمل وخبراء العمل، شهادات بشأن جدوى فرض جزاءات على أرباب العمل.

وقد قامت جلسات الاستماع ببند قضية قاهرة لـ " صفقة جماعية " : إضفاء الشرعية على المهاجرين غير المأذون بهم الحاليين مقابل إنفاذ أكثر صرامة ضد الهجرة غير القانونية في المستقبل، وكان السجل الذي تم تجميعه خلال هذه الجلسات مفيدا في التغلب على المقاومة من جانب كل من الجماعات التجارية التي أرادت عملا رخيصا، وضد القيود التي عارضت العفو، وكان مشروع القانون النهائي، الذي وقعه الرئيس ريغان، نتاجا مباشرا للحلول التي تم التوصل إليها في غرفة الاستماع، وهو ما زال واحدا من أكثر ما يترتب على قانون الهجرة من أي وقت مضى.

جلسات مجلس الشيوخ لعام 2013

إن جلسات الاستماع التي عقدتها اللجنة القضائية لمجلس الشيوخ في عام 2013 بشأن مشروع قانون إصلاح الهجرة الشامل (S. 744) هي مثال على كيفية بناء الجلسات للزخم من أجل تغيير رئيسي في السياسة العامة، وقد صاغت مشروع القانون مجموعة من الأحزاب مؤلفة من ثمانية أعضاء في مجلس الشيوخ، ولكنها تحتاج إلى بث عام لإضفاء الشرعية على القانون، وعقدت اللجنة، بقيادة الرئيس باتريك ليهي، جلسات استماع متعددة تغطي كل جانب من جوانب مشروع القانون: أمن الحدود، ومستقبل المهاجرين القانونيين، ومركز D.

وقد أدت هذه الجلسات إلى وظيفة سياسية بالغة الأهمية، حيث أتاحت لأعضاء مجلس الشيوخ المعتدلين طرح أسئلة صعبة على مسؤولي الإنفاذ، مما يدل على التزامهم بالأمن الحدودي، وأتاحت منصة لجماعات المصالح القوية مثل غرفة التجارة ومنظمة القوى العاملة في أمريكا اللاتينية، التي وافقت على برنامج جديد لعمال الضيوف، وسجلت جلسات الاستماع سجلا عاما استشهد به على نطاق واسع أثناء مناقشة الحد الأدنى، ورغم أن مشروع القانون قد أقر في نهاية المطاف مجلس الشيوخ ولكنه توفي في المجلس، فإن جلسات الاستماع لعام 2013 لا تزال هي أحدث المستويات الممكنة لإصلاح الهجرة.

جلسات مراقبة الفصل الأسري لعام 2019

جلسات المراقبة التي أعقبت سياسة (ترامب) في (الطاقة الجوية) في تناقض صارخ مع جلسات الاستماع التشريعية لعام 2013 هذه الجلسات لم تكن عن إصدار مشروع قانون محدد بل عن المساءلة والإدانة العامة، وواجه الوزير السابق (كريستين نيلسن) و(جيف) النائب العام السابق (جيف) فحصاً دقيقاً، واتسمت الجلسات بشهادة عاطفية من المهنيين الطبيين الذين عوموا الأطفال المصابين ومن شهود خبراء قاموا بتفصيل الفوضى البيروقراطية لعملية إعادة التوحيد.

ولم تسفر جلسات الاستماع هذه عن وضع تشريعي، ولكن لها أثر عميق على الرأي العام، فالصورة القوية والشهادة المفصلة تجعل من المستحيل سياسيا على الإدارة توسيع نطاق السياسة العامة، وقد أوجدت هذه الجلسات مسؤولية سياسية تحد من الإجراءات التنفيذية والمعارضة الشعبية المتشبثة، وتثبت أن أثر عقد جلسة استماع لا يقتصر على إقرار قانون، بل يمكن أن توقف أيضا سياسة في مساراتها.

القيود الحرجة والحدود الحديثة لعملية الاستماع

وعلى الرغم من أهميتها، فإن جلسات الاستماع التي تعقد في الكونغرس ليست دون عيوب كبيرة، وفي البيئة السياسية المعاصرة، يجادل العديد من المراقبين بأن النظام محطم.

مشكلة حزب الجراند

ويجادل النقاد بأن العديد من الجلسات الحديثة أكثر من مجرد إعداد مقاطع فيديو للحملة الانتخابية من إجراء تحقيقات مدروسة، ويجوز للأعضاء استخدام خمس دقائق لإلقاء خطاب قبل الكتابة بدلا من طرح سؤال حقيقي، وهذا أمر شائع بصفة خاصة في المناطق المستقطبة للغاية مثل الهجرة، وعندما يكون أحد أعضاء اللجنة أكثر اهتماما بتشكيل النقاط السياسية من فهم مضامين السياسة، فإن جلسة الاستماع تفقد قيمتها الموضوعية.

اختيار الشهود الاستراتيجيين والمعلومات

ونظراً لأن الرئيس يتحكم في قائمة الشهود، يمكن أن يُنظر إلى جلسات الاستماع على نحو منفرد في مسألة ما، ويمكن للجنة أن تُقحم قائمة الشهود بسهولة مع المدافعين الذين يدعمون نتائجها السياسية المفضلة، وفي حين يحصل حزب الأقلية على شاهد رمزي، فإن التوازن العام قد يكون مرجحاً بدرجة كبيرة، وهذا العرض الانتقائي للمعلومات يقوض وظيفة تقصي الحقائق في الجلسة بدلاً من تقديم صورة كاملة، فإن الاستماع يصبح أداة للدعاية، تعزز المعتقدات المسبقة.

انخفاض عدد أعضاء البرلمان والتعاون بين الأحزاب

ويظهر السجل التاريخي أن الإصلاحات الرئيسية للهجرة، مثل قانون الهجرة لعام 1986 وقانون عام 1965، سبقها سنوات من بناء العلاقة بين الحزبين في غرفة الجلسات، وقد انخفض اليوم تواتر جلسات الاستماع، وتقلص مستوى التفاعل الشخصي بين أعضاء الأطراف المتعارضة، ولاحظ عدد من أعضاء مجلس الشيوخ أنه من الصعب إيجاد صيغ " عمل اللجنة " التي سمحت في وقت ما بتبادل الآراء أن تصبح دون إجراء مفاوضات غير رسمية وتيسير عملية تقصي الحقائق المشتركة.

الاستنتاج: الدور الذي لا يمكن الاستغناء عنه في جلسة الاستماع

ولا تزال جلسات الاستماع التي تعقد في الكونغرس تشكل عنصرا لا غنى عنه في عملية سياسة الهجرة الأمريكية، وهي المجال الرئيسي الذي تتداخل فيه المجالات التشريعية والتنفيذية والعامة لمناقشة المسألة الأساسية المتعلقة بمن ينتمي إلى الولايات المتحدة، وفي حين أن النظام غير سليم، ويخضع في كثير من الأحيان للألعاب الحزبية والتلاعب الاستراتيجي، لا توفر آلية أخرى نفس المستوى من التحقيق المنظم، ومشاركة الخبراء، والشفافية العامة.

بالنسبة لمن يسعون لفهم سبب كون نظام الهجرة هو الطريقة التي يكون بها، أو كيف يمكن تغييره، فإن سجل الاستماع هو نقطة البداية الأساسية، ويتضمن المناقشات والبيانات والحلول السياسية التي شكلت هيكل الهجرة في الدولة لأجيال، طالما أن الولايات المتحدة تواصل مناقشة هويتها كأمة مهاجرين، ستظل غرفة الاستماع في الكونغرس المرحلة المركزية لتلك المناقشة.