澳洲的外交政策正处在十字路口,因为全球力量动态继续以冷战结束以来所未见的方式转变。 中国的崛起、美国影响力的重新确立以及印支地区战略重要性的不断提高,迫使堪培拉重新思考长期以来对安全、贸易和外交的假设。 挑战不仅仅是选择一方,而是制定既保护国家利益又有助于地区稳定的灵活、多维战略。 文章审视了重塑澳大利亚外部环境的各种力量,并概述了未来十年外交政策的关键选择、风险和机遇。

全球变化顺序:关键驱动器

中国的崛起

中国从制造中心转变为技术和军事力量是21世纪最具有影响的地缘政治发展。 中国的经济实力 — — 北京是澳大利亚最大的贸易伙伴,约占所有货物出口的三分之一 — — 给中国带来了巨大的影响力。 与此同时,中国在南海的更坚定姿态、不断增长的军事足迹以及它与太平洋岛国的政治联系的收紧被澳大利亚战略家视为对基于规则的秩序的直接挑战。 堪培拉现在必须处理深刻的紧张:与一个战略野心日益偏离自己的伙伴不断加深的经济相互依存关系。

美国的战略调整

2021年宣布的澳大利亚-美国条约反映了这一调整:它向澳大利亚提供核动力潜艇技术,但也要求澳大利亚承担更大的责任,以捍卫自身和本地区。 华盛顿的全球态势正在演变。 国内政治、财政制约和重新关注与中国的大国竞争,导致印度-太平洋地区采取了更有针对性、更注重资源的战略。 澳大利亚-美国条约(AUKUS)于2021年宣布,它反映了这一调整:它向澳大利亚提供核动力潜艇技术,但也要求澳大利亚承担更大的责任,为自己和该地区的防卫负责。 美国保护的经典保障不再是无条件的;澳大利亚必须投入更多资金,并作为一个主动的安全伙伴,而不仅仅是被动的依赖者。

印度-太平洋日益重要

印太地区一旦成为地理抽象,就成为世界战略重心。 一半的全球人口,有些增长最快的经济体和重要海道将在此地区争夺国际秩序的未来。 澳大利亚位于印度洋和太平洋的中心,这自然会给它带来作用。 但这也使堪培拉极易受到任何干扰,无论是关于台湾的军事冲突、海洋争端还是网络扩张和气候驱动的非传统威胁。 该地区的流动性要求一个既灵活又原则性的外交政策。

澳大利亚的战略地位和核心利益

地理和安全

澳大利亚是一个面积不大的大陆岛,人口少,边界辽阔,而且严重依赖穿越南中国海和印度洋的贸易路线。 其国防战略历来依赖“澳大利亚的防卫 ” — —保护该大陆免遭直接袭击 — —但现代威胁更加分散。 网络安全、混合战争和胁迫性外交扩大了战场。 2023年国防战略评论明确警告说,战略环境已经恶化,要求建立更加区域集中的部队结构。 其中包括投资于远程打击能力、网络防御以及增强与合作伙伴的情报共享。

经济相互依存

澳大利亚的繁荣与全球贸易密切相关,特别是与亚洲的贸易。 中国仍然是澳大利亚铁矿石、煤炭、液化天然气和农产品的最大客户。 在2020-2023年贸易争端期间,北京以关税和非官方禁令为对象,将澳大利亚大麦、葡萄酒、煤炭和龙虾作为目标,显示了战略摩擦的经济成本。 堪培拉通过追求贸易多样化 — — 加强与印度、日本、韩国和东南亚的联系 — — 以及利用其关键矿物资源(锂、稀土)来建立替代供应链,而摆脱过度依赖单一市场的状况仍然是一项进展。

与美国的联盟(ANZUS,AUKUS)

澳新联盟自1951年以来一直是澳大利亚安全政策的基石。 它提供了获取美国情报、技术和军事合作的机会。 澳新联盟深化了这一伙伴关系,特别是在潜艇能力和超音速、人工智能和量子计算等先进技术方面。 作为回报,澳大利亚承诺接纳旋转的美军,提升澳大利亚北部(包括达尔文和汤斯维尔)的基地,并为全地区的联合行动做出贡献。 联盟并非没有风险:它将澳大利亚的安全与美国的决定联系在一起,增加了与中国发生潜在冲突的可能性,并且与一些关键伙伴的关系也紧张,特别是在澳新联盟宣布之后,法国尤其如此。

区域参与:东盟、印度、日本、太平洋岛屿

澳大利亚认识到,没有任何单一的联盟能够保障其安全,因此,它为建立区域伙伴关系网络投入了大量资金:

  • 东盟:堪培拉认为东南亚国家联盟对维持平衡、包容性秩序至关重要,通过东盟-澳大利亚-新西兰自由贸易协定(ANZFTA)深化了经济合作,并就海洋法、反恐和跨国犯罪问题开展了安全对话。
  • 20世纪80年代,印度的“中国”和“中国”是中国的“中国”关系。 [印度:]2020年启动的全面战略伙伴关系,由澳大利亚的“印度经济合作与贸易协定”支持。 这种关系包括国防(印度太平洋的海上安全 ) 、 关键矿物和技术。 澳大利亚将印度视为供应链多样化和平衡中国影响力的自然伙伴。
  • 2022年,日本的“新世界”计划开始于20世纪80年代。 日本:是澳大利亚在五眼联盟之外最密切的安全伙伴之一。 联合演习、情报共享和对等准入协议(2022年签署)可以深化军事合作。 日本也是一个关键的经济伙伴,特别是在能源、基础设施和技术方面。
  • 太平洋岛国: 澳大利亚的近邻正受到中国外交和经济外联的越来越大的压力。 堪培拉已经通过太平洋步调计划(Pacific Stepäup)做出了回应,促进了发展援助、劳动力流动方案和气候抗御能力融资。 加强与巴布亚新几内亚、斐济和所罗门群岛的联系既是一项战略需要,也是一项道德义务。

澳大利亚外交政策的未来方向

管理中国挑战:经济依赖性与安全

唯一的问题只能是澳大利亚与中国的关系。 决策者面临着微妙的调整:继续从贸易中获益,同时加强抵御胁迫性策略的能力。 政府目前的方法是“调整参与 ” , 降低贸易壁垒(如解除大麦和葡萄酒关税 ) , 同时在人权、海事法和技术安全等安全问题上保持坚定的界限。 这涉及到对冲:建立替代出口市场、投资国内生产能力(如光伏板的太阳射线计划),以及通过四方清洁能源走廊等举措支持供应链多样化。 与此同时,堪培拉谨慎地不要公开妖魔化中国 — — 口头约束被认为是维护外交渠道和避免不必要的升级的关键。

在建设战略自治的同时加强美国联盟

传统的观点是,澳大利亚的安全完全由美国所承载。 尽管这一联盟仍然至关重要,但澳大利亚的战略家们却越来越多地主张“战略自主 ” — —当美国的优先事项与堪培拉的区别时,澳大利亚就有能力独立行动。 这意味着投资于主权防御能力(如美国潜艇、远程导弹和天基监视 ) , 发展更独立的外交声音,以及使美国以外的安全伙伴多样化,已经表明其独立行动的能力:澳大利亚在没有美国领导人的情况下加入了四方,与日本和印度建立了单独的防务关系,并且在联合国等论坛中大力倡导国际法。 目标不是削弱联盟,而是使它更加平衡,而是建立平等的伙伴关系,而不是一个赞助者-客户动态。

深化区域伙伴关系

澳大利亚未来的繁荣与安全将取决于其与邻国关系的力量。 除了四方和东盟之外,堪培拉正在通过2023-2033年太平洋澳大利亚战略优先与太平洋岛屿进行接触,该战略承诺将发展援助增加一倍,并增加劳动力流动性。 与巴布亚新几内亚的关系正在提升为安全伙伴关系,并计划在马努斯岛建立海军基地和联合海上巡逻。 在其他地方,澳大利亚正在与印度尼西亚合作,达成新的国防合作协定,并与东帝汶合作,资源和边境安全。 每一个伙伴关系都有一个目标:一些伙伴关系带来经济利益,其他战略准入,所有伙伴关系都有助于建立一个减少对任何单一权力依赖的区域架构。

消除非传统安全威胁

传统的军事威胁并非唯一的关切。 气候变化正在改变战略环境:海平面上升威胁低地太平洋国家;极端天气事件破坏供应链;移民流动可能成为区域不稳定的根源。 澳大利亚承诺成为可再生能源超级大国,利用其丰富的阳光和风力生产绿色氢和关键矿物。 2023年《外交政策白皮书》将气候变化确定为“安全乘数 ” , 政府把东南亚和太平洋作为其气候外交的重点。 网络攻击、造谣活动和大流行病也被视为国家安全的核心挑战,需要政府整体应对和与盟国更深入的合作。 投资于网络复原力、公共卫生基础设施和多样化的能源组合,现在已成为外交政策的组成部分。

挑战和机遇

机会1:成为中权领袖

澳大利亚经常被描述为一个中间大国,它不能通过创造力和联盟建设来决定事件。 当前的环境提供了一个难得的引领机会:推动世界贸易组织等国际机构的改革,支持印度太平洋的基于规则的秩序,并利用其在20国集团、亚太经合组织和联合国的声音。 堪培拉在发展援助(包括4.7亿美元基础设施伙伴关系)方面的投资不断增加,以及它发出战略胁迫的意愿,在小国中赢得了信誉。 如果它能够保持一贯、原则性的立场 — — 既非对抗性又非默许性 — — 澳大利亚可以成为现代中权外交政策的原型,这种政策既务实又具有价值观驱动力。

挑战1:国内政治共识

澳大利亚的外交政策历来得到两党支持,但共识正在破裂。 关于能源转型步伐、国内国防工业待遇和对待中国方针的辩论日益政治化。 政府更迭可能导致政策突然转变,损害连续性带来的公信力。 建立持久的国家战略需要政府、反对派、产业和民间社会之间的持续对话 — — 以及将外交政策与短期选举周期隔绝的承诺。 最近在总理和内阁部内成立的国家安全和外交政策理事会是朝着正确方向迈出的一步,但还需要做更多的工作以确保澳大利亚的对外态势能够抵御国内动荡。

机会2:贸易多样化

COVID-19大流行和与中国的贸易纠纷加速了减少澳大利亚经济过度依赖单一市场的努力。 政府已经与英国、印度和欧洲联盟签署或升级了自由贸易协议,并正在寻求与太平洋联盟和海湾合作委员会的新协议。 多样化战略也针对服务(教育、旅游、金融)和数字贸易。 如果成功,澳大利亚可以成为绿色能源出口(氢、碳信用)和关键矿物加工的枢纽,为世界向净零排放的过渡提供补给。 机遇是巨大的,但需要持续投资于基础设施、技能和外交参与,特别是在东南亚,因为东南亚预计将是未来几十年增长最快的地区。

挑战2:导航美国-中国紧张局势

美中日益加剧的对抗是澳大利亚外交政策面临的最大的结构性挑战。 两国都期望国家选择一方,但澳大利亚的利益却靠稳定、竞争性的共存而不是直接对抗。 堪培拉必须走一条狭窄的道路:支持美国联盟而不被视为北京的存在对手,在经济上与中国接触而不破坏安全安排。 这一平衡行动越来越困难,特别是在台湾局势升级的情况下。 澳大利亚已经表明,任何单方面以武力改变台湾地位的行为都将是一个令人严重关切的问题,但它也坚持“一个中国”政策并鼓励和平对话。 错误计算或意外升级的风险是真实的,澳大利亚外交需要既放松又明确。

结论

澳大利亚的外交政策正在进入深刻变革的时期。 冷战后时代的旧有定数 — — 良性的全球秩序、美国的首要地位、经济与安全的分离 — — 已经不复存在。 其位置是不稳定的竞争性环境,堪培拉必须平衡相互竞争的优先事项:深化与中国的接触,同时对中国的自信进行套期;加强美国联盟,同时建立战略自主;在适应秩序紧张的世界的同时捍卫基于规则的秩序。 成功将取决于明确的国家利益意识、对军事和外交能力进行投资的意愿以及建立具有复原力和互利性的伙伴关系的能力。 澳大利亚拥有资源、机构和才能来应对这些转变。

欲进一步阅读,请参看洛维研究所,澳大利亚外交贸易部,以及澳大利亚战略政策研究所。