在整个英国,市长们越来越多地转向公私合作伙伴关系(PPP)作为资助和提供重大城市发展项目的战略机制。 中央政府预算在持续的压力下,城市竞相投资,这些合作为建设住房、更新交通网络和重新创造公共空间提供了一条务实的路线。 通过将公共部门的监督与私营部门资本和专门知识相结合,市长们正在寻求加速英国城市面临的一些最紧迫挑战,从住房危机到净零基础设施。

这种做法并非新颖 — — 自20世纪90年代私人金融倡议(PFI)以来,英国就已经将私人资金用于公共项目 — — 但直接当选市长(尤其是拥有联合权力的市长)的作用为公私伙伴关系提供了新的动力。 大曼彻斯特、西米德兰和伦敦等地的市长现在对交通、住房和经济发展有着重大影响,成为构建和促进基于伙伴关系的计划的关键角色。

什么是公私伙伴关系?

公私营伙伴关系是私人实体承担公共项目设计、建造、融资和运营的合同安排 — — 通常为期25至30年。 作为回报,私人伙伴从公共部门获得收入,通常是以单一收费形式,或者从收费或售票等用户费中获取。 核心思想是分担风险和回报:公共部门获得前期资本和私营部门创新,而私人伙伴则获得可预测的长期投资回报。

英国已经将公私伙伴关系应用于不同部门 — — 从学校和医院到道路和铁路。 现代公私伙伴关系模式已经演化为包括设计-建设-融资-维护(DBFM)合同等更轻的变体,以及更灵活的收入分享协议。 对市长来说,吸引力是显而易见的:公私伙伴关系比传统采购更早提供基础设施,并往往能够带来公共机构内部可能缺乏的尖端技术和运营效率。

为了更深入地概括公私伙伴关系的结构,[政府研究所就公共项目私人融资的历史和模式提供了有用的解释。

市长如何利用公私伙伴关系促进城市发展

英国各地的市长们正在运用公私伙伴关系应对具体的城市挑战。 尽管每个城市的优先事项不同,但三个领域已成为最常见的重点:住房、交通和公共空间。

住房发展

英国长期缺乏负担得起的住房,市长们正在利用公私伙伴关系来解开停滞的场地并加快交付。 在大曼彻斯特,市长安迪·伯纳姆的住房战略依靠与私人开发商合资提供数千套混合住房,包括相当一部分可负担的房屋。 通过提供公有土地并简化规划审批,联合当局降低了私人伙伴的风险,使计划在财政上可行,否则就不会继续。

同样,在西米德兰州,市长理查德·帕克也倡导将住房提供与基础设施改善挂钩的伙伴关系模式。 公私伙伴关系框架确保新的住房开发辅以必要的道路、学校和绿色空间,部分资金来自开发商的捐款,部分来自公共赠款。 这一综合办法避免了往往在城市边缘被破坏的零碎开发。

伯明翰的派瑞·巴尔复兴(Perry Barr replace)与2022年英联邦运动会相关联,提供了一个突出的例子。 议会与一个私人财团合作,将大片地区重新开发为新的住宅和商业区,在新的交通连接和公共领域的同时提供1000多套住宅。 购买力平价结构使得快速采购和建设成为可能,在达到运动会最后期限的同时为城市创造了长期资产。

运输基础设施

交通是一个典型的公私营伙伴关系领域,英国市长越来越多地利用这些伙伴关系来扩展和更新他们的网络。 伦敦的Crossrail(现在的伊丽莎白线)部分是通过公私营伙伴关系模式提供的 — — 尽管其结构异常复杂。 最近,市长们专注于规模较小但至关重要的项目,如公共汽车快速中转系统、循环网络和郊区铁路改进。

在英格兰西部,大都会市长丹·诺里斯为阿什顿门至坦普尔米兹的公共交通计划争取到了公费,将公共资金与私人对机车车辆和系统的投资结合起来。 伙伴关系框架使得该项目比传统供资周期允许的提前两年推进。

曼彻斯特的有轨电车网络扩张也依赖于公私伙伴关系。 大曼彻斯特运输管理局已经使用设计-建设-金融-维护合同进行多个Metrolink扩展,将建筑风险转移给私人联合体,同时保留对票价和服务质量的长期控制。 这一模式已被证明具有成本效益:与常规采购基准相比,奥德汉和罗克代尔线路扩展在预算下交付了15%。

公共空间和文化场所

振兴公园、广场和文化场所是市长们利用私人投资的另一个领域。 比里斯托尔港务局的重新开发涉及到市议会和开发商之间的公私伙伴关系,将废弃码头转变为公共广场、餐馆和公寓的混合用途水边。 私人合作伙伴出资建造了大部分建筑,而市政局则提供规划确定性和持续维护公共领域。

在利物浦,市长史蒂夫·罗瑟姆(Steve Rotheram)通过与利物浦市地区联合管理局和私人投资者的伙伴关系,监督了该市历史水边的更新。 利物浦展览中心的创建和泰坦尼克酒店的扩建是由分享活动主办收入的公私伙伴关系促成的。 这些项目促进了旅游业,创造了数百个就业机会,表明公私伙伴关系能够支持经济增长和公众享受城市空间。

伯明翰重新开发广场 — — 一个中央公共广场 — — 涉及一个当地商业改善区(BID)与市议会合作,为改善照明、座位和事件规划提供资金。 尽管不是大规模基础设施PPP,但这一较小的模式表明私营企业如何能直接为地方建设做出贡献。

公私伙伴关系对城市增长的惠益

公私伙伴关系对城市发展的好处已有大量文献记载,但需要加以批判性评价。 市长们通常列举的主要好处如下。

加快项目交付

传统的公共采购可能缓慢 — — 从项目构想到开创性改革之间可能要经过数月或数年。 公私伙伴关系压缩这一时间表是因为私人伙伴有强大的动力来快速完成并开始产生回报。 在曼彻斯特的MediaCityUK发展过程中,公私伙伴关系框架允许第一阶段在四年内开工,而纯粹公开方式下估计只有七年。 这一速度对面临短选举周期且需要展示实际结果的市长来说尤其有价值。

成本效益和风险转移

购买力平价将许多风险 — — 建筑延误、成本超支、运营业绩 — — 从公共部门转移到私人伙伴。 由于私营公司更有能力管理这些风险并能够实现规模经济,项目的实施往往更具成本效益。 国家审计局的一项研究发现,英国结构合理的私人融资和购买力平价项目比传统合同更可能按时和预算交付60-70%。 但是,批评者指出,长期偿债可以抵消这些收益;仔细的结构安排至关重要。

对市长来说,吸引私人资本的能力也减轻了对议会预算的直接压力。 由于联合王国政府对地方当局借贷设定了限制,公私伙伴关系允许城市在不超过财政限制的情况下开展重大项目。 这对缺乏伦敦中央资金的区域重要城市的市长来说尤其有价值。

获得创新和专门知识

私人伙伴往往带来地方政府内部无法维持的专业知识。 在智能城市项目 — — 如布里斯托尔部署IOT传感器进行空气质量监测 — — 与一家技术公司合作的公私伙伴关系提供了尖端设备和数据分析,而城市不可能单独开发。 市长们越来越多地利用这些伙伴关系来试行能效、数字连接和绿色基础设施的新办法。

类似地,大伦敦管理局与微软合作,为模拟计划创建了城市的“数字双双 ” 。 由此形成的工具帮助决策者想象新的发展对交通、空气质量和能源使用的影响 — — 公共部门独立发展的成本太高了。

挑战和考虑

尽管有这些好处,但公私伙伴关系并非万能药。 市长们必须应对重大挑战,结构不完善的伙伴关系可以强化纳税人的长期负债。

复杂谈判

起草一份平衡双方风险和报酬的公私伙伴关系合同是众所周知的艰难。 法律和财政复杂性往往需要昂贵的顾问,谈判可以持续多年。 英国早期的PFI医院被批评为将NHS锁在了不灵活的合同中,从而难以调整服务。 因此,市长必须投资强大的内部能力,以便与常常拥有深厚法律和资金的私人联合体进行平等谈判。

在许多联合权力机构中,这种专业知识仍在建设之中。 西中地联合权力机构在2022年建立了一个专门的购买力平价单位,但较小的城市地区可能缺乏有效管理这一过程的带宽。 合同条款的透明度同样至关重要;公众必须能够仔细检查任何伙伴关系的物价和长期成本。 与合同条款相关的信息必须能够被证明是有效的。

长期承诺和灵活性

购买力平价通常运行25至30年以上。 在此期间,政治重点可以改变,经济条件可以改变,技术也可以演变。 2010年商定的电车购买力平价在2030年代电动自主车辆背景下可能看起来大不相同。 市长们需要通过断层条款、重新谈判触发机制或技术更新机制,在合同中建立灵活性,以避免被锁在过时的解决方案中。

2018年卡利利翁的倒闭证明了过度依赖单一私人伙伴的风险。 多个医院和道路购买力平价必须被公共部门挽救,使纳税人面临成本超支。 市长们必须确保他们有应急计划和财政储备来处理这些情景,并避免把他们所有开发蛋放在一个私人篮子中。

公共问责和货币价值

购买力平价是私人公司长期公用支付,因此可以将其视为资产负债表外借贷的一种形式。 国家审计署一再指出,从长期来看,由于私人融资成本较高,购买力平价往往比直接公用借贷更为昂贵。 因此,市长们必须确保任何购买力平价都能够提供明显的货币价值 — — 不仅仅是通过避免今天的预算成本,而是通过真正的风险转移和可以证明融资成本较高的合理性的业务利益。

公共透明度同样重要。 英国的《信息自由法》可以适用于一些公私伙伴关系合同,但许多合同包含限制审查的保密条款。 当选市长负有特殊责任,对任何伙伴关系的条款、成本和绩效目标向选民开放。 通过数字平台或公众会议让公民参与规划阶段,可以建立信任并帮助及早发现潜在的陷阱。

关于治理最佳做法的指导,土木工程师机构为保持公私伙伴关系中的问责制提供资源。

联合王国城市个案研究

一些联合王国城市区域提供了公私伙伴关系在行动中的有启发性的例子,这些例子既说明了伙伴关系发展的潜力,也说明了伙伴关系发展的实际现实。

伦敦:十字铁路和伊丽莎白线

伦敦的十字铁路项目是欧洲最大的基础设施项目,其部分资金来自伦敦交通公司(TfL)和负责交付核心隧道和车站的私人财团之间的公私伙伴关系。 该项目面临重大延误和成本超支,部分原因是多个私人合同的整合的复杂性。 然而,伊丽莎白线路一旦投入运营,便改变了跨首都的行驶,提高了10%的能力,并带来了数十亿的经济利益。 十字铁路的经验教训影响了其他市长如何对待大型公私伙伴关系,特别是围绕风险分配和监督。

曼彻斯特:MediaCityUK

萨尔福德Quays的MediaCityUK是城市复兴的旗舰,通过PPP,由Peel控股(私人)和BBC(公共)合资公司在萨尔福德市政委员会和西北开发局的支持下交付,将一个前码头变成了繁荣的媒体和技术集群,它的主场是BBC、ITV和数百家创意企业。 关键的成功因素是灵活的伙伴关系结构,它允许公共部门提供土地和基础设施,而私营伙伴则管理建筑和商业发展。 结果是,一个世界级的数字枢纽在第一个十年内为区域经济贡献了超过10亿英镑。

布里斯托尔:阿雷纳和波罗的海沃夫

布里斯托尔在建造竞技场 — — 后来将布里斯托尔灯塔改名为翻新后的音乐场 — — 最初使用了PPP模式。 市议会与私人开发商合作在波罗的海瓦夫建造了大型娱乐场,但最终在就风险分担问题进行了长时间谈判之后,该项目被取消。 失败凸显了在收入预测本身不确定的大型竞技场调整利益有多难。 然而,城市后来成功地获得了PPP,使用更简单的融资模式翻新了现有的科尔斯顿大厅(现布里斯托尔灯塔),这证明了伙伴关系结构的灵活性是关键。

更广泛地说,布里斯托尔在较小的城市干预中率先使用公私伙伴关系。 布里斯托尔市议会公园公园为城堡公园[,涉及一家私营公司管理维修和活动,以换取一部分餐饮和雇佣收入。 这一模式为其他优先事项腾出了公共资金,同时保持公园的良好维护。

伯明翰:英联邦运动会遗产

伯明翰利用公私营伙伴关系为2022年英联邦运动会提供大部分基础设施,包括翻修后的亚历山大体育场和佩里巴尔的运动员村。 该村由一个私人开发商根据一项协议建造,该协议保证了开发商长期收入流,不将这些单元租给学生作为学生住宿。 这一创新结构使得伯明翰可以避免前期资本成本,同时仍然提供数十年为城市服务的高质量住房。 然而,盖姆斯后入住率低于预期,这表明需求预测可能无法实现的风险 — — 这也是双方共同的风险。

未来展望

随着英国市长权力通过移交交易继续扩大,公私伙伴关系在城市发展中的使用可能会增加。 几个趋势将决定这一演变。 城市发展需要更多人参与。

首先,气候紧急情况正在驱动对绿色基础设施的需求 — — 从地区供暖网络到电动车辆充电点 — — 这往往需要大量的前期投资。 公私伙伴关系可以为这些项目释放私人资本,特别是在通过用户收费或节能产生收入的地方。 大曼彻斯特联合管理局在使用公用公共建筑改造公共建筑以提高效率方面的开创性做法有可能在其他城市地区推广。

其次,政府的“平息”计划正在通过市长联合当局输送资金,其中许多机构需要用私人投资补充赠款以实现其雄心壮志。 48亿英镑的平息基金鼓励当地地区提交能够带动私人共同投资的投标,有效激励公私伙伴关系的形成。

第三,市长们正在探索更灵活的伙伴关系模式,比如与私人伙伴共同发行的社会影响债券和市政债券,以减少对传统的PFI式结构的依赖。 利物浦市地区最近成立的城市创新基金使用混合金融模式,混合公共赠款、私人股本和影响力投资来支持小型城市项目。

然而,未来公私伙伴关系的成功将取决于三个因素:健全的治理框架、真正的社区参与以及从过去的错误中吸取教训的意愿 — — 国内和国际的。 从比较的角度看,经合组织的公私伙伴关系知识中心[提供了英国市长可以利用的案例研究和指导。

最后,公私营伙伴关系为市长们提供了推动城市发展的强大但不完善的工具。 如果用战略手段 — — 目标明确、风险分配平衡、透明度均衡 — — 他们可以提供公共和私营部门都无法单独实现的变革性项目。 随着英国城市应对住房短缺、基础设施老化和气候复原力等交叉挑战,市长主导的公私伙伴关系模式仍将是城市发展格局的核心特征。