导言:澳大利亚在罗辛亚危机中的作用

澳大利亚长期以来一直把自己定位为印度-太平洋的建设性中间势力,其对罗辛亚危机的外交反应提供了一个实例,说明堪培拉如何平衡人道主义原则与地区安全利益。 自2017年军事镇压迫使超过74万罗辛亚逃离缅甸若开邦进入孟加拉国以来,澳大利亚通过多边论坛、直接援助和静悄悄的外交方式进行了接触。 然而危机仍未解决,罗辛亚难民仍然处于2021年军事政变后内战的边缘,缅甸仍然处于困境之中。 文章探讨了澳大利亚的外交努力、其影响和今后面临的巨大挑战。

罗辛亚危机的背景

洛兴亚人是以穆斯林为主的少数民族,在缅甸若开邦生活了几个世纪。 尽管他们历史悠久,但他们还是遭受了系统性歧视,根据缅甸1982年的国籍法被剥夺公民权,并被正式定为“本加利非法移民 ” 。 这一无国籍状态使他们容易受到定期的由国家主导的暴力浪潮的伤害。 2017年8月,在罗兴亚叛乱分子袭击安全哨所之后,最近和严重的镇压行动开始了。 军方以一场 的法外处决、纵火和性暴力行动作为回应,联合国将这场运动定性为种族清洗和种族灭绝的教科书例子。 到2017年12月,70多万洛兴亚人逃往孟加拉国的考克斯巴扎尔,加入了2012年和2016年的早期难民潮。 如今,难民营人口超过100万人,成为世界上最大和最旷日持久的难民状况之一。

国际上的谴责是迅速的,但缅甸的政治顽固态度、东盟基于共识的外交的复杂性以及大国不愿推动强有力的制裁,都阻碍了有意义的行动。 2021年政变中,军方有效地接管了缅甸,结束了短暂的文官改革,使缅甸陷入了全国性的武装冲突。 在这种动荡的环境中,罗辛亚人仍然在缅甸军政府和各种族武装组织之间陷入困境,没有安全、自愿返回家园的近期前景。

澳大利亚的外交举措

澳大利亚对罗辛亚危机的介入大致可分为三个支柱:多边宣传、人道主义援助和区域外交[。 每个支柱都反映了澳大利亚在避免与敏感邻国直接对抗的同时维护基于规则的国际秩序的战略愿望。

多边参与和人权倡导

澳大利亚一贯利用自己在联合国的声音推动罗辛亚人的责任追究和人权保护。 在联合国人权理事会,堪培拉是呼吁结束暴力和缅甸军方允许独立调查人员进入的决议的共同提案国。 澳大利亚还支持设立缅甸问题独立国际实况调查团,该调查团于2018年得出结论,认为军事行动相当于种族灭绝。 2019年,澳大利亚在联合国大会上共同提出了一项决议,敦促缅甸与问责机制合作,尽管它没有批准全面移交国际刑事法院。

除了公开声明之外,澳大利亚还向联合国在若开邦和考克斯巴扎尔的人道主义行动信托基金捐款。 澳大利亚也为联合国缅甸人权状况特别报告员办公室提供了资金。 重要的是,澳大利亚对缅甸军事将领和与军政府有联系的实体实施了定向制裁,尽管这些制裁被批评为过于狭隘和缓慢的移动。 截至2023年,澳大利亚已经制裁了十多名个人和两名军需企业,但名单仍然比美国或欧盟短得多。

向罗辛亚难民提供人道主义援助

澳大利亚是罗辛亚人道主义救援的最大双边捐助国之一。 自2017年起,澳大利亚通过联合国机构、红十字会和国际非政府组织为危机认捐了3.4亿多美元的人道主义和发展援助[ 。 这一资金支持孟加拉国难民以及收容社区的食物、住房、医疗、教育和保护服务。 很大一部分还用于加强孟加拉国的灾害风险管理系统,承认难民营对当地基础设施和环境的压力。

澳大利亚的援助方针强调“危机全局”的观点,既解决眼前需求,又投资于长期复原力。 例如,澳大利亚政府资助了难民署的社区保护方案[,培训难民妇女作为性别暴力的第一反应者。 澳大利亚还支持罗辛亚儿童的教育方案,孟加拉国的政策将她们基本上排除在正规教育之外。 澳大利亚非政府组织部门,包括国际计划和拯救儿童组织,一直积极在实地实施方案,经常与澳大利亚政府共同出资。

区域外交和双边压力

澳大利亚认识到危机不能单靠援助来解决,因此在东南亚国家联盟(东盟)内部和主要区域角色中采取了外交措施。 堪培拉支持东盟作为中立调解人的角色,包括东盟人道主义援助协调中心在灾害管理方面的工作。 但是,澳大利亚也批评东盟的传统“不干涉”原则,因为它导致瘫痪。 2020年,澳大利亚外交部长与加拿大、新西兰、联合王国和其他国家的外交部长发表了联合声明,敦促东盟领导对罗辛亚危机的有力区域反应。

2021年政变后,澳大利亚中止了对缅甸军方的直接双边援助,并实施了制裁,但澳大利亚却与非国家行为者和民间社会团体保持了渠道畅通。 澳大利亚外交官在政变前的数周内,经常向缅甸文职政府和军事领导人提出人权问题。 澳大利亚还为缅甸的和解进程提供了技术援助,比如支持克伦邦停火下的和平进程支持小组。 澳大利亚在2021年政变后,中止了对缅甸军方的直接双边援助,但澳大利亚却与非国家行为者和民间社会团体保持了渠道畅通。 澳大利亚也在政变后混乱的几周内从缅甸撤离了1,000多人,其中包括澳大利亚公民、永久居民和一些罗辛亚难民。

国际合作与伙伴关系

澳大利亚在罗辛亚危机中的有效性因它与想法相同的国家和国际组织的密切合作而得到增强。 澳大利亚和孟加拉国的双边关系[是一个关键的组成部分。 孟加拉国接纳了100多万罗辛亚人,并且大部分都保持了边境开放,但一再推动难民迅速返回缅甸。 澳大利亚敦促孟加拉国保持人道主义承诺,同时与达卡合作改善难民营条件。 堪培拉向孟加拉国提供了预算支持,帮助管理因难民营砍伐森林造成的环境破坏,并且促进了可持续解决方案的技术交流。

澳大利亚在联合国系统中与国际移徙组织(移民组织)和难民署携手合作。 2018年,澳大利亚向移民组织提供资金,在科克斯的巴扎尔设立一个新的卫生站,以应对白喉的爆发。 澳大利亚还支持罗辛亚人道主义危机联合应对计划,该计划是联合国协调的年度呼吁。 澳大利亚驻达卡大使馆积极监测难民营的安全和人权状况,并向堪培拉的决策者提供信息。

澳大利亚还积极参与了“全球难民契约”[和“全球安全、有序和正常移徙契约”[,这两项契约都包含大规模流离失所情况下分担负担的框架。 尽管澳大利亚的边境政策受到批评,但其援助和重新安置罗辛亚人的方案却与此形成鲜明对比。 自2017年以来,澳大利亚为一些最易受伤害的罗辛亚难民,特别是处境危险的妇女和儿童以及创伤幸存者提供了重新安置场所。

澳大利亚方针的挑战和限制

尽管做出了值得称赞的努力,澳大利亚在罗辛亚危机中的外交仍然面临重大障碍,并成为批评的对象。 四个主要挑战突出。

缅甸的政治现实

最棘手的挑战在于缅甸国内的政治局势。 在2021年军事政变之后,国家行政委员会(SAC)军政府并没有表现出解决罗辛亚问题的真正兴趣。 相反,军政府通过加紧袭击若开邦剩余的罗辛亚人并强行将他们招募到军队的代理民兵中而加剧了这一问题。 军政府还将罗辛亚人描绘成第五纵队,这一说法进一步加深了族群之间的紧张关系。 澳大利亚和国际社会的多数成员不承认军政府为合法政府,使得直接谈判几乎不可能进行。 澳大利亚在政变前的任何外交影响力都大大减弱。

多边压力限制

联合国大会在缅甸问题上依然陷入僵局,中国和俄罗斯为军政府提供了避让,使其免受定向制裁或武器禁运。 澳大利亚作为安理会非常任理事国在2013-2014年的影响力有限,目前它还没有进入安理会。 联合国对罗辛亚人实施问责的能力实际上已经瘫痪。 即使是人权理事会的决议也不具约束力。 澳大利亚共同提出决议,其象征意义比改变当地行为更强。

人道主义筹资缺口和难民法蒂格

尽管澳大利亚作出了慷慨的保证,但总体应对资金不足。 年度罗辛亚危机联合应对计划通常只达到其目标的60%。 随着危机进入第七年,捐助方疲劳情绪正在逐步形成。 澳大利亚本身也面临着国内压力,需要向受气候变化影响的太平洋岛国和国内难民人口分配更多资源。 此外,澳大利亚的援助预算经常作为更广泛的财政整合的一部分而削减。 2020-2021年,澳大利亚政府由于COVID-19大流行,暂时冻结了新方案的援助预算,影响了一些罗辛亚重点项目。

澳大利亚的难民和边境政策

澳大利亚的反应最明显的紧张局势之一是其慷慨的人道主义援助与严格的边境管制政策之间的矛盾。 澳大利亚对非正常的海上抵达者保持零容忍态度,处理所有乘船抵达近海拘留中心(现在大多在瑙鲁)的寻求庇护者。 这项政策被人权团体严重批评为不人道,并为其他国家树立了负面榜样。 当罗辛亚难民试图从印度尼西亚或斯里兰卡乘船抵达澳大利亚时,他们被拦截并被退回。 这导致了伪善的指控:澳大利亚资助孟加拉国的难民营,但不愿接受超过少数的罗辛亚重新安置案件。 澳大利亚政府反驳说,其做法有助于阻止偷渡人口和防止海上生命损失,但这项政策仍然是一项重大声誉责任。

未来展望和建议

展望未来,罗兴亚危机似乎仍有可能是一个长达十年的挑战。 几个因素将决定澳大利亚影响结果的能力。

持续外交接触

澳大利亚应该保持甚至加强外交努力,特别是通过东盟-澳大利亚峰会和东亚峰会。 这些平台为推动更强有力的区域反应提供了机会,包括可以让东盟特使为罗辛亚人提供明确的任务。 澳大利亚还可以利用其与老挝和柬埔寨等东盟较小成员国的发展伙伴关系来建立联盟,挑战军政府的阻挠。

支持问责制

澳大利亚可以在支持安全理事会之外的问责举措方面起到建设性的作用。 比如,它可以增加对收集国际犯罪证据的缅甸独立调查机制(IIMM)的资金。 澳大利亚已经向IIMM捐助了200万美元,但还可以做更多的工作。 堪培拉也可以支持冈比亚在国际法院(ICJ)根据《灭绝种族罪公约》对缅甸进行的诉讼。 澳大利亚不是该案的当事方,但可以向冈比亚的法律团队提供资金或技术援助。

难民保护和途径

在国内,澳大利亚应考虑扩大罗辛亚难民的重新安置方案。 目前危机每年的接纳人数很少,平均比200人多。 更雄心勃勃的难民和人道主义签证方案不仅能帮助最脆弱的人,而且能向区域伙伴发出一个分担负担的强烈信号。 与此同时,澳大利亚必须确保其边境政策不会对罗辛亚人造成积极伤害。 这些人被迫再次逃离缅甸冲突或孟加拉国不断恶化的状况。

消除根源

长期解决方案需要解决缅甸无国籍状态和歧视的根源。 澳大利亚可以支持民间社会团体在若开邦促进族群间理解,即使间接地从边境另一边。 澳大利亚还可以资助记录侵犯人权情况并保存罗辛亚文化记忆的举措,军方曾系统试图消除这些记忆。 尽管澳大利亚无法单枪匹马地解决缅甸的政治危机,但它可以成为为建立一个民主、包容、和平的缅甸创造条件的一部分,罗辛亚人可以在那里重新获得其公民身份。

结论

澳大利亚在罗辛亚危机中的外交努力在人道主义援助和多边宣传方面是巨大的,但并没有为罗辛亚人取得真正的进展。 危机仍然清楚地提醒我们,在面对敌对政权和零散的国际反应时外交力量是有限的。 澳大利亚要想更加有效,就必须使其人道主义言论与其限制性的难民政策相协调,深化对问责机制的支持,并通过区域和多边渠道保持持续的压力。 罗辛亚人应该得到的不仅仅是承诺和声明 — — 他们应该得到 安全、正义和有尊严的未来的路径。 澳大利亚对人权和地区稳定的承诺将根据其在未来几年里继续做出的反应来判断。

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