少数民族在国家安全中的关键作用

反恐行動是現代國家安全的基石,但當其與宗教及族裔少数族群的權利交集時,其執行往往會造成深刻的緊張。這些族群,无论是由信仰、語言或世袭所定義的族群,在安全镇压中,包括更強的監控、任意拘留和集体污名化中,常常會承受過重的負擔。 安全需要和少数群体保護的不平衡,不仅會削弱公众的信任,而且會无意中激化反恐所要擊敗的極端主義。 研究一直顯示,當少数群体被边缘化,其成員就更容易被恐怖组织招募,而恐怖组织利用怨恨來推進他們的议程。 因此,制定有系統地嵌入人權保障的反恐策略,不只是道德义务;而且是长期稳定和抗御力的战略需要。

保护少数群体的重要性

宗教和族裔少数派丰富了世界各國的文化多样性和社会结构。他們的傳統、语言和制度有助于經濟革新、公民参与和多元对话。 保護這些群体是社會凝聚的根本,因为包容可以降低恐怖网络利用的疏離和怨恨的風險。例如,联合国宗教或信仰自由问题特别报告员[一再强调,保障所有信仰平等权利的世俗民主制度比有系統的排斥少数群体的民主更低。反之,如果国家不能通过歧视性法律、仇恨言论或国家支持的暴力保护少数群体权利,就為激进化提供了肥沃的土壤。在《和平研究杂志》上发表的纵向研究发现,少数民族在政治上被排斥和恐怖主义暴力的發生之间存在着密切的關聯結,而目标群体更可能看到其社区中會有三倍的冲突。因此,少数群体的保护不是次要的关切事项,而是反恐战略的主要支柱。

反恐的核心工作

反恐怖措施如大规模監控、以情報為主的治安、禁飛清單以及軍事突襲等,必然會與少數族群交集。 一個主要的挑戰是,在一個國家,执法或情報機構只以身份為理由,把整個族群當作嫌疑人。 被聯合國人權委員會谴责的这种做法可能會造成广泛的不信任和不合作。 當無辜人士被單純地攔截、搜查或拘留,只要他們是屬於某個特定族群,那么更廣的社會就會認為國家是懷有敌意的,破坏了對防止攻擊至关重要的情報分享。

另一個挑戰是身份政治的 安全化。 政府可能把和平的宗教实践或种族鼓吹與极端主义混為一谈,把合法的文化表现形式定罪。在一些国家,反恐法被用来压制少数派的異議、封鎖宗教學校或以安全為幌子禁止文化節。 这种做法不仅侵犯了基本自由,而且把温和的聲音推出公共生活,留下了极端分子所填补的真空。 公正倡议的反恐和人权报告 记录了大量案例,其中对少数民族活动分子不相称地适用了"恐怖活动"的广义法律定义,冷落了合法的政治反對。

安全行動中缺乏透明度與責任[ 加深了不信任。當突襲事件在沒有司法監督或被拘留的人被無控的情况下發生, 少数族群便沒有辦法對虐待提出挑战。 這種不透明激起了國際迫害的陰謀論和敘述, 國際安全 2021年的研究發現, 不加区别的國家镇压使在受影响地区恐怖袭击的可能性增加了40%, 結果凸显出重拳策略的反作用性。

实际中的歧视风险

最直接的危險是集体懲罰。在恐怖攻擊之後,當局常常以肇事者所来自的族裔或宗教社区为目标,实施宵禁、检查站和集体罚款。這項方法在很多情况下都受到国际人道主义法的明文禁止,在新疆、羅辛亞危機、911事件後西方國家穆斯林社区的待遇等地的人权观察 中被大量地記錄。 集体惩罚使大部分守法的社群成员疏遠,並摧毀了警方所依赖的不合法信任的網絡。

美國也存在类似的模式,FBI在清真寺使用告密者,过度地把美国穆斯林作为目标,从而导致有人指控其被囚禁。 英國的研究表明,穆斯林比其他宗教的信徒更容易被引進"防止"計劃,在恐怖權下被阻止和搜查,尽管他們被恐怖份子所控制,而美國的確有相似的情況。 美國的聯邦調查局在清真寺使用告密者,导致指控美国穆斯林被囚禁。 这种做法更確化了國家正在向宗教或民族宣戰,而不是特定的暴力思想。 這種看法驱使激进化,如个人将身份看成是存在性威脅,并讓社會領袖因害怕被視為告密者而不愿與當局合作。

美國的恐怖主義者在反恐前期的經濟社會边缘化 通常會因安全措施而加深。 受強烈治安的少數族群的投資、失業以及社會分化都减少了。 當年輕人沒有經濟前景, 覺得自己是潜在的恐怖分子時, 極端團體的魅力就變得強大。 經濟与和平研究所的2017年報告發現,對少數族群有高度歧視的國家也具有较高的恐怖率,控制著經濟因素,表明歧視本身是暴力的推动者。

平衡反恐战略

符合人權的反恐方式需要刻意的結構和策略性改變。 這些策略必須嵌入政策、訓練和日常行動中,從對抗模式轉而成為合作模式。 以下是详尽的、可操作的策略,由世界各地的案例研究和最佳做法支持。

基于社区的方法和信任建设

最有效的反恐策略是大量投資於社区伙伴关系。 当局不應該把少数族群當作嫌疑人,而應與他們做盟友。這需要與宗教領袖、民族議會代表以及公民社会組織保持對話。 例如,[ 欧安组织的社區治安和反恐指南[ 建議定期的论坛, 由社區成員在不害怕报复的情况下提出對安全措施的申述和提供投入。 在英國,在伯明翰和萊斯特等城市中,警方和穆斯林族群領袖建立的“合作方法”共同解決問題的團體,使得這些族群的反恐情報增加30%。 關鍵是將極端人士和大群體分開,而不是把社區當成敵人。

降级和替代性争端解决

對於警察的降级技巧和替代性的纠纷解决方案的训练可以防止小事件升级成全社区的危機。 当安全行動出錯時 — — 例如,对礼拜场所的不敏感突襲 — — 政府迅速公开道歉和赔偿,以及调查和懲罰負責官员的承诺,可以重建信任。 這和很多歧视丑聞的掩蓋形成了鲜明的对比。 加拿大在Maher Arar案之后的社区赔偿模式很有启发性:政府發表了正式道歉和支付赔偿,这有助于减少社区的憤怒,并为未来的合作开辟道路。

透明度、监督和问责机制

荷蘭有一位反恐國家協助人員, 發表按民族和宗教分列的行動的詳細年度报告, 供公眾審查。 獨立的調查可以找出如何進行剖析, 並且可以在信任破解之前采取改正行動。

另一关键元素是 強制法律框架,其中明确了恐怖主義的定义,限制了行政裁量權。 法律要求監控或拘留前有客观的、个别的怀疑,并迅速提供司法審查。 國際法学家委員會建議反恐立法包含一個明令禁止以被保護的特征為目標的“不歧视条款 ” 。 實際上,這些条款可以指導法院推翻像紐約市的穆斯林族群的“人口調查組 ” 監控等一揽子政策,而聯邦法院在2014年判為違宪。

文化敏感性和人權培训

每個反恐官員 — — 從情報分析員到警衛到監獄看守 — — 都應接受 文化敏感度、無意识偏見和人權法的強制性、经常性的訓練。 這項訓練必須超越短暫的模組;它应包括基于情景的演習、歧视后果的案例研究、和與少数族群領袖的直接交換。 一些歐洲國家都通过了 歐洲警察及少数民族權政委的指南, 强调了利用「文化間介紹 ” 的重要性 — — 利用經過訓的聯絡官來方便安全部門和族裔/宗教團體之間的交流。 瑞典的評論研究顯示,在兩年中,這種訓令种族貌貌相控的控告减少了60%,而保持了行動效果。

工作期期的有针对性

特別行動政策可以減輕傷害。例如,在逮捕或搜查房屋時, 社区的平民觀察者可以出席,以确保遵循程序。在尼日利亞,有安全部队和宗教領袖参加的“联合調查隊”模式被用于反恐行動,提供當地所有权和减少虐待指控。同样, 对性别问题有敏感认识的程序[确保少数民族社区的妇女不受男官的侵扰搜查,尊重文化规范和减少外傷。拘留所应当有來自少数派背景的獨立監察員,防止在监狱中激化的虐待,这是一个有案可查的問題。

國際展望与合作

聯合國的反恐策略是所有國會2006年通过的全球反恐策略, 明确承認「單靠軍力、执法和情報措施, 無法擊敗恐怖主義」, 要求消除有利于恐怖主義蔓延的条件, 包括「侵犯人權與法治」及「歧視少數族群」。

歐洲安全合作組織 已制定详细的社区治安及宗教少数派保護指南,通过其民主制度和人权办公室(DROPA)投入使用;歐洲安全合作組織定期举办讲习班,在成员国分享平衡安全与人权的做法,其外勤工作团提供实地技术援助;例如,在西巴爾幹,歐洲安全合作組織的支助帮助少数民族社区制定地方安全战略,以减少緊張和增加對极端主义活动的報導。

歐洲聯盟[非洲恐怖主义研究中心已把少数族群的權利纳入其反恐立法范本,歐洲聯盟[ 防止恐怖主义公约[ 要求各国采取尊重人權的措施,由歐洲人權法院的有力案例法提供可执行的标准。 由30个国家组成的全球反恐论坛[GCTF:5] 已制定了“反恐背景下的保护人权的黑幫良好做法”,其中包括不歧视、社区参与和被拘留者待遇等具体指南。 这些做法虽然不具约束力,但塑造了捐助国和执行國的政策。

美國、歐盟或英國等主要捐獻者提供的反恐援助也很重要。 美國的Lehy Laws禁止援助犯下严重侵犯人权行为的外国軍隊或警察,其中可能包括對少数民族的歧视性做法。 實際上,這些法律已使數以千計的外國保安人员接受了人權規定的訓練,并中止了對涉嫌民族貌相或法外殺害的單位的援助。

但國際合作并非沒有挑戰。 有些国家利用反恐合作來擊敗內地的少数民族,利用外國提供的情报或監控科技來壓制。 中國當局用反恐言論為大规模監控、拘留营和以穆斯林為主的少数民族强迫劳动作辯護的威格斯(Uyghurs)案是一種嚴肅的警告。 國際組織因地缘政治動態而努力做出反應,但聯合國人權委員會已經通過了記錄虐待和要求責任的决议。 教訓是,规范性框架只有強大的政治意志才能實施。 持續的外交壓力、公民社会的公開報告以及國際法庭的法律行動,仍然需要政府負責。

完成:建立包容性安全

反恐与保护宗教和族裔少数之間的緊張并非不可避免。 以社区合作、透明、培训和国际问责制为基础的符合人權的策略可以提高安全和社会包容。 證據是明确的:當少数群体是信任的伙伴而不是嫌疑人, 智慧流更加自由,激进化减少,社會對恐怖故事的总体抗御力更加強大。 投資此均衡方法的國家不仅履行其人權义务,而且建立长期信任,而后者是有效安全的基石。 在复杂的全球威脅的時代,勝利之路不在于疏遠弱势者,而是要将其作为共同利益的固有利益者來保護他們。

聯合國大權委員會(UNHCR)的《人權與反恐實驗》 全面综述了可适用的标准,而國際法学家委員會的案例研究[ 提供了對國家做法的具体法律分析。 这些资源共同使决策者、實驗者和活动家具备了建立反恐战略的工具,而這些工具不是以一種安全形式交易到另一种形式的,而是在和谐中实现兩者。