為何治理结构會決定大流行結果

公共保健急迫事件暴露了任何政府的基本強弱。 COVID-19大流行表明,治理架构不只是一個背景条件,而是國家如何有效保護人口的首要决定因素。 從初步發現到疫苗分配,大流行的每個阶段都透過政府的决策機構而過。 理解治理制度和保健政策成果之间的关系,对于决策者、公共保健官员和努力建立更具有抗御力的社会的公民而言,都是至关重要的。

治理制度影響了大流行性应对的三個關鍵方面:决策速度、政策指南信息的质量以及公众对健康指令的遵守程度。 這些方面以复杂的方式相互作用,在政治制度上产生大不一樣的结果。 一個在快速封鎖實施上優先的國家可能會在长期內爭取保持公众信任,而一個把透明审议放在优先位置的國家在最初封鎖期可能會步履不前。

核心治理模式及其保健政策机制

政治科學家一般把治理制度分为三大類別:民主、獨裁和混合。 每一种類型都通過不同的体制机制运作,而這些机制都決定了如何管理健康危機。 其中包括决策集中的程度、科學顧問机构的作用、政府和媒体之间的关系以及公開的責任机制。

民主制度:审议和问责制

民主管理架构在政府多個分支和層層中分配權力。 這種分立會建立制衡,防止政策過份或设计不周,但也會延遲緊急反應的步伐。 民主制的公共卫生政策通常需要立法批准、司法審查和行政透明度。 科學顧問委員會在形成建議中通常扮演正式的角色,這些建議也需接受公眾监督。

民主體系的強點在于它們能通過回應圈調整。 當某項政策未能達到预期效果時, 反對黨、公民社会組織和独立媒體可以增加公众的不滿,迫使政府調整方向。 在COVID-19大流行期,當像 南韓[和[] 德國[等國家因應流行病數據和公众回應而修改策略時,這個自我修正机制就非常有價值。

民主國家也往往在非危機期投入更多醫療基础设施和疾病監控系統。 這種長期投資反映了民主制度的政治動因,選任官員必須向選民展示實際利益。 民主國家的醫療支出通常比GDP高,而且這些國家更可能加入國際衛生合作,如世界衛生組織的全球流感監控和反應系統。

美國的民主政治是一種不合理的、不合理的、不合理的、不合理的、不合理的、不合理的、不合理的。 然而,民主制度面临巨大的脆弱性:保健政策的政治化。 选举可能為政府提供不合理的刺激,以降低风险或延遲不受歡迎的措施。 比如,美國在COVID-19大流行期的州級应对措施中,经历了巨大的差异,在面具授权、企业关闭和疫苗推广方面,有党派分歧。 這種分裂破坏了國家的遏制努力,也造成了超過的死亡率。

專制系統:速度和集中

專制治理把决策權集中在一小群領袖或單位行政官中,通常沒有實際的立法監督或獨立媒體监督。 這個架构可以快速實施嚴格的公共卫生措施,包括封鎖、旅行限制和强制測試。 中國在2020年初,當它將一個在中央政府做出決定的數小時內有1100萬人的城市關閉武漢,就證明了這個能力。

獨裁制的集中性使得統一的指令架构可以消除司法權爭議和官僚內戰。 資源可以被轉移到优先區域,而不必國會議論論或法律挑戰。 在2009年的H1N1大流行期,越南獨裁政府实施了一项全國性的學校關閉政策,而這個速度是很少的,而民主制因教育管理分散而可以達成的。

中國政府對疫情的報導和社會媒體的評論都讓國際對病毒的嚴重性缺乏知識。 這種信息不对称會影響到有效應付所需的流行病資料的质量。 中國政府於COVID-19的最初幾個月間,對疫情的發表進行了嚴格的吹哨和審查。

獨裁制度的长期大流行防范常常會遇到一個關鍵:在穩定的時期,公共保健制度投入不足。 專制政府可能把經濟增長、軍事支出或威望的基建工程放在优先位置,而不是醫療能力建设。 如此的忽略在2014年赤道几内亚埃博拉疫情中發生的危機中顯現,當此時,保健基础设施有限,公民社会受限,阻碍了遏制工作。

混合系統: 在模型中導航

許多國家都不太適合民主或獨裁,而是佔有兩種制度元素的混合空间。 這些治理安排常常是從選舉政治與獨裁做法的合併而來, 如被操控的選舉、媒體自由受限或行政權限不足。 俄羅斯[、 土耳其[和[ 匈牙利 被普遍引用的在疫情中面临特殊挑戰的混合政權的例子。

兩種治理方式在危機中都相當糟糕。 兩種治理方式都缺乏建立民主公共信任的透明度和问责制,但他們也缺乏一致的执法能力,使得獨裁國家得以强制遵守。 俄國的公共卫生官員們報告了在保持測試和防疫率方面的很大困難,因為人們不信任政府資料和被視為是政治控制工具的衛生指令,而不是真正的公共卫生措施。

現實是一種不合理的模式。 但當地方或地區政府保持自主性和技術能力,而國家领导力卻有缺陷時,混合系統卻能產生有效效果。 在巴西,在有強力聯邦制的混合治理模式下,一些州政府在2020年實施了嚴格的遏制措施,尽管波爾索納羅總統反對鎖定。 這種分散但能因地制宜的方法比起國家层面的政策本身可以降低某些地区的死亡率。

治理体系的大流行病防范

預防大流行的預防包括了预防、偵測、反應和恢复的整個周期。 每個階段都對治理系統提出了不同的要求,而特定系統的優點或弱點在周期的不同點上也顯露出來。 全面評估必須檢查所有四個階段的效應,而不是只注重初始反應速度。

预防和監控

预防需要醫療基础设施、疾病監控網路和實驗室能力方面的持续投資。 民主制度在這個阶段一般都優异,因为它们支持科學專家、國際伙伴和公民社会組織的多元投入。 全球健康安全指数衡量了多個指标的國家的準備程度,它表明民主國家在诸如偵察和报告、健康制度能力和遵守國際規範等類別中的平均得分更高。

專制制度常常資金不足,因為其利益是分散的、长期的,而且很難歸咎到具体的領導決定。 政治激励措施偏重高知名度的工程而不是維持和建設能力。 當中國投資高速火車網和威望基礎時,它也讓中國疾病控制和预防中心一直人手不足,資源不足,直到2003年非典疫情強制改革。

民主制度更可能透明地參與全球健康治理框架, 包括國際健康規定和WHO聯合外部評估。 專制制度常拒絕國際對其健康系統的審查, 也可能從全球數據庫中扣留病原體樣本或基因组數據。

应对能力

抗議能力要靠决策的速度和质量。 專制制度可以快速部署資源,並實施遏制措施,以在民主體內面對法律或政治挑戰。 中國有能力在數位監控和警察力量下,在數位監控下,數位監控區域實施封鎖,這證明了集中權在危機急迫期的戰略优势。

民主制通過更強的适应能力來補償更慢的初始反應。 英國[ 起初在個人保護裝置的測試能力和供應鏈管理方面有爭議,但系統的透明度讓独立的科學家和議會委員會可以找出失敗,迫使政府改善。 相比之下,國際衛生專家大多不服的北韓早期零案說法阻止了對反應失敗的任何有意义的責任。

根據「FLT:0」南非[, 政府與社區衛生工作者與社區組織的合作伙伴关系, 改善在未受服務的社群接受測試及防疫的機會,

公信和行为遵守

任何公共卫生措施的成功都最终取决于人民自愿遵守。 政府可以授權戴面具、保持社会距离和接种疫苗,但單靠执法不能取得抑制病毒传播所需的一致的行為改變。 公众对政府机构和衛生局的信任是遵守的基本要素。

紐西蘭政府定期與衛生官員舉辦記者會議, 明确表達決定的證據基础, 包括資訊不全時的認證。 該方法在2020年和2021年都保持高遵守封鎖率和邊界限制。

專制制度面临结构性的信任不足,因為公民不能通过獨立的渠道來驗證官方信息。 中国政府最初壓抑COVID-19的人類對人傳輸信息,永久地破坏了官方健康通信的信任。 之後在中国的疫苗運動中,尽管沒有有组织的防接种運動,但還是遇到猶豫,这表明了對政府資料的深刻怀疑。

俄羅斯只有45%的人口在首次得到COVID-19疫苗時表示要接受, 而全歐的疫苗實現率仍為最低。 人們相信政府正在操控病例數據,把政治稳定放在公共卫生之上,這就破坏了整項防疫工作。

恢复和长期学习

民主制度通常會進行獨立的調查和議會調查,以記錄失敗的情況,并提出未來的準備建議。 這些調查可能導致立法改變、預算再分配或机构重组,提高長期的抗御力。

英國對COVID-19大流行的公開調查仍在進行中,但已經對測試能力、护理家庭政策和供應鏈管理方面的失敗做了詳細的分析。 這些結果為改革造成了政治壓力,并为未來的决策者提供了一個知識基础。 專制制度很少會因為承認失敗而進行有意義的危机後調查,這威胁到了领导的合法性。 中國尚未對其大流行反應做出全面的獨立评估,而內部文件也暗示政府會壓迫可能暴露缺陷的分析。

獨裁制度缺乏制度學習,意味著在多重危機中,相同的脆弱性依然存在。 中國對COVID-19的反應重複了2003年SARS疫情中观察到的许多相同模式,包括初始信息压制、對吹哨人的懲罰以及延遲与国际衛生局的交往。 沒有问责机制,獨裁政府缺乏以過去失敗為主的實施改革的制度性激励。

施政和大流行病对策案例研究

南韓:民主可適應性

南韓的疫情反應證明了民主治理的強項,以及強烈的机构能力。 2015年MERS疫情的經驗給公共保健系統改革造成了政治壓力,導致了在測試基礎、聯繫追蹤科技以及疾病控制機構的管制權方面的投資。 COVID-19到達時,南韓在大規模測試、數位聯絡追蹤以及透明通信的基础上,在不強迫中國的強烈封鎖下,實施了一個反應策略。

民主背景讓公众可以接受隱私入侵的聯絡人追查,因為政府保持了數據使用透明度,建立了法律保障措施,防止監控虐待。 韓國疾病控制與预防署每周的公開簡介提供了详细的流行病学資料,讓公民能對自己的行為做出知情的決定。 這種技术能力和公众信任的结合,在疫情發作的第一年中,高收入國家的人均死亡率最低。

中國: 專制效率和資訊失敗

中國對COVID-19的反應顯示了獨裁性大流行治理的能力和局限性。 2019年12月,關於新冠病毒的資訊被初步壓制,使得病毒在政府承認疫情嚴重之前的幾周內得以不被發現。 中央集體系統一決定行動,就调集了超乎寻常的资源:在數天內建造预制醫院,部署全國的醫療工作者,以及實施人類歷史上最大的检疫。

獨裁制度在2020年年中之前在中國內已達到近乎零的傳染,而病毒在全球流通。 然而,這項成功付出了巨大的代价:长期封鎖打亂了數百萬人的生命,大規模監控系統在大流行後仍舊存在,而且完全沒有司法監督或公共磋商。 这些政策的长期公共卫生后果仍然不明朗,因为政府繼續限制對大流行影响的獨立分析。

德國:聯邦合作与透明

德國的聯邦系統把衛生權力分配到16個州, 起初在疫情期間造成了協調問題。 然而, 德國的強大的政府间合作和科學咨詢机制傳統終于產生了有效的反應。 羅伯特·科赫研究所是值得信任的數據和指导的來源, 各州的衛生部長定期舉行視頻會, 使得政策得以一致,尽管有憲法的制约。

德國的高測試能力和广泛的重症监护床網,數十年来在民主管理下投資,在疫情期间提供了重要的基础设施。 政府在病例數、醫院容量和疫苗功效方面的透明交流,在多波感染中保持了公众的信任。 德國在第二波中经历了高死亡率,但总体的表現表明民主聯邦主義如何能通过协调而不是集中來适应危机。

对全球卫生治理的影响

治理制度和大流行的預防關係對國際健康合作有深远的影響。 提供全球疾病监测和应对法律框架的國際健康条例,假定了独裁制度不能可靠提供的透明度和遵守程度的基线水平。 獨裁政府一再不立即報告疫情信息,破坏了全球预警系统,使疾病在國際蔓延,而後才能采取遏制措施。

國際組織面临一個战略困境:如何與控制大量流行病資料和人口健康的獨裁政府合作,而不认可造成长期健康脆弱性的治理做法。 世界衛生組織在COVID-19大流行期與中國的關係,其特点是對中國官員的敬重和不情愿批評信息压制,损害了该组织的公信力和有效性。

提高全球大流行的預防性需要國際治理改革,而不只是技術能力建设。 國際健康安全倡议应包括治理标准,以奖励透明、问责和公民社会的參與,以及實驗室能力和醫院床位的衡量标准。 維持獨立科學咨詢機構、保護衛生工作者權利、以及确保醫療急迫期間信息通訊的國家,應优先得到全球健康資助和技術援助。

美國的防疫計畫和歐洲衛生聯盟代表了在民主治理框架內將COVID-19的經驗制度化的努力。 這些倡议投資於監控網路、醫療對應產品能力以及協調机制,而同时通过國會監督和公開報告來維持民主的責任。 這些投資是否在政治轉變中存活,是否有效與其他重點抗衡,仍是一个未解的問題,但這些建構的治理基础设施將塑造今后几十年的防疫準備。

結論:治理是健康决定因素

包括COVID-19、H1N1和埃博拉在内的多種流行病的證據表明,治理制度不是执行公共卫生政策的中立框架,而是健康成果的积极决定因素。 民主制度通过透明、问责和民间參與,為可持续的大流行病防范创造条件,即使其最初的反應速度落后于专制的替代方式。 專制制度可以采取快速遏制措施,但系统性地在预防上投資不足,而且會損及信息质量,造成在更長的時間範圍內顯現出的脆弱。

任何治理制度都不可能在大流行病的所有阶段都具有優勢。 理想的结合將集成於獨裁性快速、统一行動的能力与民主的透明、人權和体制學習。 實際上的挑戰在于如何制定治理改革,以加强國家的保健安全,而不赋予監控机制以威脅民主问责制。 国际衛生机构必須建立框架,奖励透明的信息分享、独立的科學建議和包容性决策,建立激励机制,改善治理,即使是在抵制民主改革的系統中。

未來的防疫工作必須把治理能力建设与技术基礎投資放在优先位置。 投資獨立的衛生機構、支持自由科學調查、保護民间組織的國家,比集中力量、壓抑資訊、讓批判者沉默的國家,對下一個健康危機的準備會更好。 政府架构不是大流行病的因果,而是以需要决策者和公众小心注意的方式塑造可能的成果。